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新中国的城乡规划法律制度建设，经历了一个从无到有、从单一到配套、从部门规章到行政法规再上升到法律的逐步完善过程。过去五十多年的城乡规划实践，既取得了多方面的成绩，但也有许多经验教训值得认真总结。当前，我国的城市化已经发展到了一个新的水平，城市数量明显增加，小城镇的发展加速推进。据统计，2000年全国转移就业的1.1亿多农村劳动力中，在乡和建制镇就业的占58.8%，进入县级市、地级市和省会城市就业的分别占13.5%、14.5%和13.2%1。新农村建设持续推进，城乡建设发展上升到一个新的水平。但是，从我国的城乡规划法律制度来看，还存在着很多困难和矛盾，特别是对城乡二元化问题的解决力度不够，措施不到位，已经影响到我国的新一轮的城乡建设发展进程。如何进一步完善我国的城乡规划法律制度，尤其是新的《城乡规划法》实施以后，如何通过规划法律制度的完善，促进城乡建设的和谐可持续发展，需要我们进一步研究解决。
一、我国现行的城乡规划法律制度基本情况
改革开放以来，我国城市规划法律体系的变革基本上是以渐进的方式推进的。在总结建国以来城乡规划和建设正反两方面经验教训、借鉴吸收国外经验的基础上，全国人大常委会于1989年颁布《中华人民共和国城市规划法》，标志着我国城市规划法律制度建设迈上了一个新台阶。1993年，国务院颁布施行了《村庄和集镇规划建设管理条例》。我国的城乡规划制定和实施管理依据这“一法一条例”，形成我国近20年的城乡规划基本运作制度。2008年1月起，我国实施新的《城乡规划法》。
（一）我国基本法律制度概况
我国近年的城乡规划基本法律制度主要包括《城市规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》和现行《城乡规划法》中规定的各种运作制度。主要是：
1、城市规划制定制度。
城市规划的制定制度主要是指如何编制城市规划、由谁编制，审批实施的程序等，明确了规划的概念、内容、原则、编制主体和阶段划分，确
1汪光焘：《在2004年全国小城镇规划建设工作会议上的讲话》;小城镇建设；2004年04期，28页
定了针对不同类别规划进行分级审批的制度，规定了规划修改与调整的程序和权限。这一制度在《城市规划法》实施初期效果良好，各级城市都依照法定程序开展了规划制定工作。近年来为了加强各部门之间的综合协调，在审批阶段增加了部际联席会制度。
2、村庄和集镇规划制定制度。
村庄、集镇规划由乡级人民政府组织编制，县级人民政府审批。截止2005年底，80.4%的集镇编制了镇（乡）总体规划，51.1%的村庄编制了村庄建设规划2。由于受基层政府规划意识、资金和技术力量的影响，从全国范围来看，部分村庄和集镇建设缺乏规划指导，村庄集镇规划的整体水平不高。
3、划定规划区实施统一规划管理制度。
《城市规划法》与《村庄和集镇规划建设管理条例》明确规定，制定城市和村庄与集镇总体规划时，必须根据城乡发展建设的需要划定规划区，同时规定规划区范围内的建设布局，以及机场、水源地、重要的基础设施、自然与文化资源、农村居民点、乡镇企业等都要纳入统一的规划管理。这一制度对于防止盲目发展、布局混乱、浪费土地、污染环境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政许可仅限定在规划区范围内，一些地方从局部利益出发，擅自扩大建设范围，在规划区以外出现了大量无序开发建设活动。以湖南省永州市为例，截止2002年，全市在城市规划区以外建设的违法违章建筑面积达58万平方米，严重干扰和影响了城市规划的实施3。
4、城市规划实施许可制度。
城市规划实施的许可制度是确保开发建设符合规划的关键环节，即通过“一书两证”（“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可证”和“建设工程规划许可证”）的许可对建设项目实施规划管理。这一制度基本上保证了规划区内的土地利用和各项建设依照规划实施，避免了城市混乱无序发展。
5、村庄和集镇建设的许可制度。
村庄集镇新建住宅、乡（镇）村企业和乡（镇）村公共设施、公益事业建设，必须取得选址意见书和开工批准（简称“一书一证”）。由于乡镇
2冯建国。城乡统筹规划先行促进中国城镇化，《小城镇建设》2003年07期，第24页
3永州市统计局。永州统计年鉴，2003年，第15页
一级管理机构不健全，县级建设部门管理力量薄弱，这一建设许可制度在大多数地区并没有得到十分有效的执行。以永州市零陵区为例，目前全区12个乡镇中，设有正式规划管理机构的仅有2个镇，没有或虚设管理机构的有10个乡镇4。
6、违反城市规划行政处罚制度。
《城市规划法》对违反规划的建设行为提出了处罚条款。这些条款主要针对违法建设行为，以纠错和改正为目标，以罚款和拆除为手段。目前行政处罚的实施情况是，对违法建设“以罚代拆”的处置较多，而对违法行为人的处罚偏轻。
7、违反村庄和集镇规划建设行政处罚制度
对违反村庄集镇规划的建设行为，分别给予责令停止建设、限期拆除、没收、罚款的行政处罚。同样是由于行政管理的薄弱，这一制度目前在多数地区执行不力，这也是浪费耕地现象加剧、违法建设日趋严重的原因之一。
（二）我国城镇化的现状和特点
我国的城镇化于上世纪80年代开始加速，目前全国平均城镇化水平约44%左右。主要有以下方面的特点：
1、经济体制改革对城镇化和城乡发展的影响
改革开放以来，我国城市发展的动力机制发生了巨大变化，城镇化模式由计划经济体制下的“自上而下型”，逐步演变为社会主义市场经济体制下多元并行的发展格局。小城镇的发展促使传统的城乡二元结构发生变化。2006年城镇化水平达到43.9%,比2005年增长了0.9个百分点。城镇化在促进市场拓展、推进新型工业化、解决农村富余劳动力出路等方面发挥了重大作用。
2、城市数量和规模迅速增加，城镇建设量大面广
1978年至2005年，全国城市总数由193个增加到661个。城市等级规模也发生了巨大变化，其中，城市人口在50万以上的大城市从40个增加到139个，中等城市从60个增加到226个，小城市从93个发展到296个。2005年，城市的全社会固定资产投资额超过75000亿，约为改革开放初期的100倍；全国城镇建筑竣工总面积达11.81亿平方米5。
4永州市零陵区统计局，《永州市零陵区统计年鉴》2007年，第4页
5袁振华。农村城镇化、城乡一体化与构建和谐社会，《学习论坛》2005年09期，第53页
3、小城镇发展呈现新局面，建制镇内涵发生了本质变化
1978年我国仅有建制镇2173个。这些镇以县城镇和工矿城镇为主，其经济社会结构和小城市相似，与周围农村的经济社会联系相对较弱。到2005年，建制镇数量已达19522个，新增的建制镇由原乡建制发展而来，是分布广泛的乡村中心，并正在发展成为以农业服务、商贸旅游、工矿开发等多种产业为依托的、各具特色的新型小城镇，成为县域、市域经济发展的增长点。据测算，2002年浙江省20个经济强县的工业特色产业产值点其工业总产值的比重达到43.6%，由此可见，“镇”的概念已与过去有着本质的区别6。
4、流动人口数量庞大，“市民化”任重道远
我国目前进入城镇务工的农民已超过1亿人。由于户籍和土地制度等原因，农民工多数处于流动状态，即户口在农村，工作生活在城镇，农忙短期返乡，年底回家团圆。这是一种具有中国特色的、有学者称之为“准城镇化”的现象，在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工，避免了拉美国家出现的那种过度城市化。但农民工多数时间工作生活在城镇，而各种待遇与市民相差较大，是城镇社会
管理需要认真面对的新问题。
5、在城乡规划等政策的调控作用下，较好地实现了城镇紧凑发展
我国城乡规划工作立足国情，合理控制城市建设用地标准，实施严格的城市建设用地规划许可制度，已经形成了包括全国和省域城镇体系规划、城市（镇）总体规划、村庄和集镇规划、风景名胜区规划在内的城乡规划体系。规划加强了对城市建设用地的增长管理，努力提高城市建设用地的集约利用水平，控制城市建设用地低密度扩张，避免了美国等一些国家出现的城镇低密度扩张、城市人口密度持续下降的现象。近年来，依法制定的城乡规划在遏制盲目扩大城市占地规模，促进城镇增长方式从粗放型向集约型转变等方面发挥了积极作用。
6、城镇化水平与经济发展水平在总体上已经基本适应
近年来，我国经济增长和城镇化发展的实际速度都比较快，按照联合国的划分标准，我国的城镇化水平已经接近下中等收入国家组的平均水平，与经济发展水平在总体上基本适应。今后在稳步推进城镇化的进程中，应
6裴琰，段红兵。农村城镇化过程中社会保障制度的法律思考，《山西高等学校社会科学学报》2006年02期
更多关注城镇化质量的提高，增强各级城镇的综合承载能力。
（三）现行城乡规划法律制度的不足
1、城乡二元分治，不利于统筹发展
我国的经济社会结构具有明显的城乡二元特征，这种特征体现在行政管理上就是城乡分治。在城镇化进程中，一方面由于经济规律作用，大中城市获得了更为优越的发展条件，另一方面由于地方政府在发展战略上客观存在的城市导向，结果必然导致大部分生产要素流向城市，进一步拉大城乡差距。事实上，城乡是不可分割的有机整体，没有乡村的健康发展，就不可能有城镇的持续健康发展。正如美国学者刘易斯·芒福德所说，真正有效的城市规划必定是区域规划，是将城乡作为一个整体统一考虑的规划。同样，城镇化的健康发展也只有通过区域层面的城乡统筹协调才能实现。我国现行城乡规划法律制度受到历史形成的城乡二元结构的深刻影响，城市和乡村分别对待，不同的法律和法规，分别就城市论城市、就乡村论乡村，而据此开展的各项规划建设活动不可避免地加剧这种二元的结构特征，不利于城乡统筹发展。这种制度还造成了法律空白，在一些地区无法进行有效的规划管治，这一点在城乡结合部地区和各类开发区中表现得尤为明显；在广大的农村地区，由于规划管理薄弱，出现了“遍地开花”式的零星建设，大量耕地被圈占，直接损害广大农民的根本利益。
2、计划经济色彩浓厚，不适应体制转轨后的开发管理
现行《城市规划法》在内容上对规划编制作了较多规定，而对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统。随着改革的深化，一系列新制度，如土地有偿使用制度、投资体制的改革、分税制等，带来城市发展动力的多元化和利益群体的分化。建设单位或个人不再是原法假想的“均质状态”，而是有着不同价值取向和行为方式的利益主体，甚至地方城市政府也产生了追逐利益的冲动。进入新世纪以来，经济全球化也对现有城乡规划法律制度和城市管理构成挑战，如资本流动性与现行建设项目申报审批程序之间的冲突，有可能促使地方政府在竞争压力下为争取流动资本而放弃规划原则，用“规划服从投资回报”的代价来满足投资者的要求。wto带来规则透明、市场开放等要求，也需要城乡规划的法律制度做出回应，如规划的公开公示制度、对内对外开放的规划设计机构和人员的管理制度等7。
7史际春。论规划的法治化，《兰州大学学报（社会科学版）》，2006年04期
3、偏重技术管理，不利于政府职能转变需要
《城市规划法》形成于我国城镇化加速发展的初期。随着城镇化进程的持续加速，环境和资源的压力越来越大，历史文化遗产和公众利益面临严峻冲击，一系列新的社会问题开始显现，这在客观上要求城乡规划必须适应政府职能转变，充分体现“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的原则，由物质空间设计走向综合规划，由技术管制走向公共政策。正如中央领导同志所言，城乡规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等广泛领域。由于现行《城市规划法》没有突出对公众利益保护的规则，使规划在制定和实施管理中不能十分有针对性地保护资源、环境、自然和历史文化遗产，以及社会弱势群体的利益。
4、监督机制不完善，不适应决策的科学化和民主化
现行《城市规划法》比较注重对行政权力和管理手段的维护，而对政府部门实施监督制约和对公民、法人以及社会组织的保护性规定薄弱。在规划编制的组织上，强调单一的政府行政部门责任，没有将公众参与、多部门参与作为法定程序；规划决策限于一个相对封闭的机制。据此形成的规划管理体制，使编制和实施规划的职能主要集中在城市政府，而立法机关、上级政府、社会公众对规划工作这一行政权力缺乏有效的监督，对地方政府的违法行为缺少法定的纠正能力。“一任领导一张图”，“领导一换，规划重来”的现象屡见不鲜。在缺乏法律制度保障的前提下，作为市政府职能部门的规划局，坚持规划的能力被大大削弱。当前暴露出来的许多问题，如不顾当地的自然资源和生态环境条件，不顾自身的经济能力和客观需求，片面追求增长速度、盲目扩大城市规模、人为提高建设标准、随意干预变更规划、破坏历史文化遗产的现象等，都可以追溯于监督机制的缺失，归咎于缺乏决策的科学化和民主化。
5、法律责任较轻，不利于维护规划的严肃性
现行《城市规划法》对违法行为的处罚规定较为原则，可操作性差。该法主要针对违法建设行为本身提出纠错规定，对违法行为人的处罚仅涉及由单位给予行政处分；特别是对政府的违法行为，若非涉及经济犯罪，基本上构不成法律责任。这样的法律制度，为规划决策提供了很大的随意性空间。对于建设单位和个人而言，为了谋求利益最大化，也会在计算违法和守法的成本后，不惜违法牟利。鉴于一些地方违法的机会成本远低于守法的机会成本，更加导致违法建设行为屡禁不止，严重损害了规划的权威性和严肃性。
6、城乡规划法律制度对中国法律传统和现实国情不适应
长期以来，我国城乡规划法律制度的研究重点基本上是“洋为中用”，对于“古为今用”，则鲜有提及。可以说，城乡规划法律制度的完善，不可能摆脱传统无所不在的影响和超越国家行政法的发展阶段而直接移植西方某国观念以及具体制度，而是在现有基础上的渐进式发展。从世界范围来看，前苏联极端的“管理模式”早已被行政法学界年否定，而英美国家的“控权模式”面临种种困境，其自身也在探求出路。中国学者的“平衡模式”提出近10年，并为行政法学界广泛认可，但这一理念始终没有得到法律制度与实践操作的支持8。
二、国外城乡规划立法的经验与启示
新中国的城市规划工作在上世纪五十年代全面展开，主要借鉴了前苏联和东欧等社会主义计划经济体制国家的经验，在法制建设上也有很深烙印。改革开放以来，我国城乡规划的法律制度已经有了相当程度的调整，但原有体制的影响仍然存在。随着社会主义市场经济体制建设的不断深入，城乡规划面临新的需求，有必要学习和借鉴发达国家的经验教训，使我国的城乡规划法制建设少走弯路。
（一）国外城乡规划立法回顾
起源于工业革命时期的现代城市规划，到目前已经发展成为各国公认的、保障城市化有序发展的公共政策的重要组成部分。从发达国家的经验教训看，在城市化发展的各个阶段，凡是缺乏科学权威的城乡规划体系及法律制度，城乡建设就会呈现无序和混乱状态，危及国家的经济发展和社会安定。
1、英国不断完善城乡规划立法的经验
19世纪前半叶，英国工业化和城市化高速发展，人口向城市大规模集中。但由于基础设施匮乏、生活环境恶化，劳工住房短缺并很少考虑卫生要求，导致传染疾病蔓延。为应对这种发展方式给城镇造成的恶劣后果，英国在1848年第一次颁布《公共卫生法》，继而又颁布了一系列有关公共卫生和劳工住宅的法令，并于1909年颁布《住宅与城镇规划诸法》，确立
了针对城市问题适时制定并实施城乡规划的基本原则。
8郑长德、钟海燕。现代西方城市经济理论，北京：经济日报出版社，2007年4月第一版
作为世界上最早建立国家规划法律制度的英国，在规划实践中很快认识到城乡统一发展的重要性，于1932年颁布了第一部《城乡规划法》，该法将规划的范围从城镇扩展到周边的非建设区域。1947年的《城乡规划法》将城乡用地作为整体纳入规划控制，奠定了二次大战后当代城市规划的基本体系。在1968年的《城乡规划法》中，确立了战略性的结构规划和实施性的地方规划的二级体系，将宏观战略引导和具体操作结合为一个整体。2004年的《规划和强制性收购法》又以“地方发展框架”替代了以上的结构规划和地方规划，并在国家批准的“区域空间战略”引导下进行编制。
2、美国和日本放松城乡规划的教训
美国是典型的市场经济体制国家，采用联邦政体，城镇和区域发展更多地属于州和地方事务，联邦政府对于城市化的干预只是间接的，私人土地对于城乡空间发展的影响十分显著。同时，美国没有全国统一的城乡规划法或相关法律制度，规划的行政和职能体系在各个州差异很大，对于大多数城镇，区划(zoning)几乎是对城乡土地利用和开发唯一有效的法规控制手段。由于美国在城市化过程中过分依从市场需求而缺乏必要的调控，导致城镇无序蔓延和过度消耗自然资源，带来了极为严重的经济社会和环境问题，成为世界各国可持续发展引以为戒的反面教材。
1980年代中期，日本为活跃民间经济，采取对城市规划控制指标的缓和、放松政策。主要包括：对住宅建设规定、容积率及高度控制、控制发展地区的规定、开发许可制度及土地使用性质的放松等。这在一定程度上刺激了城市的快速发展，但也给城市景观和居住环境质量带来了巨大的冲击，并在很大程度上导致了土地、房屋的投机和地价飞涨。为此，1990年代初日本对《城市规划法》等作了一次较大的修订，纠正了在控制地价和土地开发方面的失误，为建设高水平的人居环境奠定了法律基础。
3、城乡规划立法形式的演变
纵观发达国家规划立法的历程，几乎都以“宣言法”为起步，逐步形成以“城乡规划法”为核心法的城乡规划法律体系和将法律与规范融为一体、覆盖城乡的“规划法典”的阶段。宣言法是国家统一的城市规划专业法律体系的初步奠基，在宣言法阶段，规划法往往比较原则，其主要内容是明确规划在国家生活中的重要性和意义，界定规划的主要对象和范围。此后，各国的规划法根据城市化进程不断完善和修订，逐步进入核心法阶段；在作为核心法的城乡规划法的框架下，建立了完整的城乡规划建设和管理的法律制度，可操作性得到加强。在核心法阶段之后，部分发达国家又将城市规划核心法和其他有关规划、建设和管理的各方面法规和规范融为一体，组成了覆盖城乡一体的规划法典。规划法典是解决城乡规划、建设和管理中各种法律法规之间错综复杂的关系、继续增强可操作性的一种途径。
发展中国家有关城乡规划立法的起步较晚，法律体系相对不够完善。但多数国家在城市化进程中都努力进行法制建设，完成了从宣言法向核心法阶段的过渡。如新加坡1959年的《规划法令》，韩国1963年的《国土建设综合规划法》，马来西亚1976年的《城乡规划法》等。
（二）各国城乡规划法的经验借鉴
1、统一城乡规划体系
各国城乡规划法制建设的一个基本特点，就是随着城市化的发展和市场经济的需求，规划制度从关注“城市问题”为主，逐步发展为以强化区域协调为核心的城乡统一规划。
英国始终坚持统一的城乡规划体系，以确保地方发展与国家相关政策的一致。1947年《城乡规划法》建立了覆盖整个国土范围的城乡规划体系，城市总体规划由中央政府审批。1968年《城乡规划法》规定了规划的制定与行政事权对等，郡范围内的结构规划由郡政府编制，由中央政府审批，地方层面的各项规划由地方政府制定，但必须符合区域层面结构规划的指导原则。德国《建设法典》确定的规划体系包括各联邦州的空间规划、州内大区的空间规划、跨州界各区域的空间规划、各城市的总体规划和各个城镇社区的建造规划等多个层面，形成统一的城乡规划体系。
2、有效维护公共利益
德国的规划法律强调保护、维持和发展生态环境和自然景观，包括水域和林木等，其别是要符合高标准的生态要求，承担对于子孙后代的社会责任。为了保证规划内容的真正实施，尤其是工程性基础设施和社会性基础设施的建设，要求土地所有者在自由支配土地的同时承担维护公共利益的约束性义务，并通过有力的法律措施予以保障。英国2004年的《规划和强制性收购法》，强调区域空间战略和地方规划中都应坚持可持续发展的原则。该法通过对公众参与的制度设计来保证公众利益能够在规划过程中得到反映，并废止了皇室在土地使用规划上的特权和有利于开发商的土地购买和建造方式，要求用新的补偿机制来加快处理土地的强制性获取。
3、完善公众参与程序
西欧和日本等发达国家的规划法中都强调要不断完善公众参与规划的法律制度。如德国《建设法典》规定，在规划制定过程中必须尽早告之市民有关规划的目标、规划方案和影响，以便及早听取市民的意见进行规划修改。城乡规划在接受市议会审议时必须向公众公开展示并听取意见一个月。英国1947年的《城乡规划法》就有允许公众对城市规划发表意见和建议的规定；1990年的《城乡规划法》则对结构规划和地方规划这两种主要的规划形式，分别制定了公众参与的法定程序。2004年的《规划和强制性收购法》明确规定，在主要的地方规划政策文件中，必须包括一份“社区参与申明”，表明公众参与了从规划制定开始的一系列活动。
4、实施规划督察员制度
英国的中央政府不仅制定国家的法规政策，而且有权干预地方政府的规划编制和规划管理，并可指派督察员直接受理各地的规划上诉，在当地主持规划听证会并进行相应的协调。法国为了加强对自然文化遗产保护和城乡规划实施的监管工作，设立了国家建筑师驻省代表处制度，代表处是法国文化与交流部向各省的派出部门，接受文化部、建设部和环境部的业务领导。代表处直接参与市镇按程序编制、修订、审核地方规划的各项工作。全国100个国家建筑师驻省代表处每年要60万条意见，包括对建设工程申请提出“强制性意见”或“非强制性意见”。这些意见在一定程度上约束了颁发许可证的权力机构（主要是市长）。
5、适时修订规划法律
由于城乡规划法具有相当强的时效特点，即必须适应城市化快速发展和不断变化的社会经济形势提出的新要求。许多发达国家的规划法在颁布后都有多次更新和修订的经验。如处于战后快速发展阶段的英国，在1947年《城乡规划法》设立后的三十年的时间，议会先后12次修订了《城乡规划法》。联邦德国的《建设法典》在1986年颁布后的二十年里，议会已经对其进行了20次以上的条文修订。
6、强化规划实施监督
西欧和日本、韩国等城市化发展较为成功国家的重要经验之一，都是在有关城乡规划的法律中，始终坚持以城乡规划为主体的公共干预政策原则，其别重要的是健全城乡规划法规体系和行政管理体系，建立层级监督，确保城乡规划的有效实施和全程监管。
三、完善我国城乡规划法律制度的几点思考
当前，我国社会主义市场经济体制正在逐步完善，城镇化进程与城乡规划工作也面临着新的形势和要求，迫切需要对现行的城乡规划法律制度加以完善。
（一）以科学发展观统筹城乡发展，建立统一的城乡规划体系
按照我国传统的城乡二元结构，城市地区是国家的工业化基地，乡村则是为其服务的基础，相应的行政权力架构也由此形成。“镇”的概念被局限在极为有限的范围内：要么是县域行政权力中心所在地，要么是因工业建设和交通集散需要而形成的居民点，其发展与其周围的乡村地区缺乏内在的直接联系。改革开放以来，高速发展的农村经济促使原有乡村行政管理体制发生巨大变化，大量的乡建制改为镇建制，这种以镇为核心、与周围农业地域密切结合的地域结构性变化，促使原有的城乡二元结构出现了根本性改变。合理把握城镇化进度，贯彻“工业反哺农业，城市支持农村”和城乡统筹的方针，并在空间资源的配置、发展目标的协调、城镇基础设施向乡村延伸等方面发挥城市对乡村的辐射带动作用，通过立法，建立统一的城乡规划体系的条件已经成熟。
在具体的制度规约上，需要明确所有的建设活动应限于城乡居民点的规划区范围以内，在规划区以外原则上禁止除基础设施之外的非农建设活动；在规划区范围以内，也并非是所有的用地都用于各项建设，也需要划定相应的禁建区，包括基本农田、生态保护或生态敏感区、文化遗产保护区、环境保护用地、水源保护地、地质灾害区等，保证规划区内的生态环境质量和公共安全，促使各项设施相对集中，提高运行效率，切实有效地避免零星开发和“遍地开花”式的建设，从而更好地保护基本农田和耕地。
二）适应立法的阶段性特点，逐步完善城乡规划法律制度
城镇化的发展是一项长期的历史过程。因此，城乡规划法律制度应与时俱进，根据不同发展阶段的特点制定相应的规则。针对当前我国社会经济体制和城镇化发展的特点及出现的问题，现行的城乡规划法律制度有必要在以下方面重点加强。首先，建立统一的城乡规划体系应当成为立法的基本前提；其次，建立完善的公众参与规划制度，以适应保护公众利益和规划社会化发展趋势的需要；第三，针对近年来城乡规划工作中出现的随意、频繁变更规划的现象和由此导致的擅自扩大建设规模、滥占耕地和盲目圈地等问题，要调整规划的编制和修订制度，保证规划的严肃性；第四，针对地方政府在规划管理中不依据法定规划行使行政权力的行为，要注意建立上级机关的规划监督制约机制，并需要与对违法行为进行法律追究的制度相结合；第五，为了保证规划的科学性和严肃性，规范规划机构和个人参与城乡规划的行为，有必要建立规划编制单位资质和注册规划师制度。
（三）规定城乡规划的强制性内容，保障社会和公共利益
在我国，城乡规划是国家调控和引导城镇化进程的重要公共政策的组成部分，是国家为纠正市场失效，弥补市场的缺陷，保护社会公共利益不受到市场消极面冲击而进行有效干预的重要手段之一。因此，城乡规划一方面需要维护市场秩序，支持正当的利益追求，另一方面则需要承担起合理配置公共资源、切实保障公共利益的责任。
针对我国城镇化快速发展过程中的特点，城乡规划编制和管理的重点，应由确定开发建设项目转变为对各类脆弱资源和公共利益的有效保护以及关键基础设施的合理布局。在对绿地系统、历史文化保护区和历史街区、水系、道路交通、主要基础设施和公共服务设施等内容进行严格界定的基础上，实行强制性的规定，并且不得随意修改和调整。同时，城乡规划应坚持以人为本的原则，以建设和谐社会为目标，维护社会公平、保障公共安全，协调好城乡各项建设和城市公共利益之间的关系。城乡空间布局和建设应在保证科学性与合理性的基础上，尊重和保护居民的利益，防止大拆大建，解决好关系居民切身利益的人居环境问题，不断提高人民群众的生活质量。
（四）建立协同的行政体系，保障规划的全面实施
建设完善的行政体系，关键是应当考虑“谋、断、行、督”相分离的原则，避免出现将权力主体、责任主体、执行主体和监督主体集于一身的状况，使承担参谋、决策、执行和监督职能的机构之间既有分工，又互相制约。
通过城乡规划法律制度的建立，明确各级政府在组织编制和审批城乡规划、实施城乡规划方面的权力和责任，实现清晰的一级政府、一级事权。中央政府、省级政府、市、县政府各自制定目标并各自拥有事权，在局部利益不得影响整体利益的前提下，地方各级政府在法定范围内享有自。通过事权划分，强化行政体系的职能建设，并通过体系化的建设，形成强有力的规划行政管理体制。各级规划事权有相应的责任和义务，各级规划事权不应随意下放。
规划行政体系建设的另一个方面，就是要加强行政体系的执行力。在城乡规划开展的过程中，各级政府之间应加强相互合作，做到管理层次上的完全衔接。各级政府要在事权划分的基础上，对各自决定的执行负有监管的责任。针对上级政府对审批结果的实施缺乏有效监督，直接损害了规划严肃性的情况，需要建立完善的监督制约制度和行政责任追究制度，应当建立上级政府向下级政府派驻城市规划督察员的制度，依据法律、法规和上级政府批准的规划对下级政府实施监督。这样也有利于及时发现、制止违法违规行为，保证城乡规划更为有效的实施。
（五）提高城乡规划编制的科学性，引导城镇化的健康发展
城乡规划制定制度与城乡规划技术法规体系要随法律的完善进一步进行修改完善。首先，将全面建设小康社会的目标和科学发展观、城乡协调、可持续发展、建设和谐社会以及社会主义新农村建设等理念作为城乡规划体系建设的指导思想和具体行动的原则，并将这些理念具体落实到规划控制的具体要素上；其次，要按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的要求，改进规划编制工作方式，提高规划编制的质量与水平；第三，要加强规划的审查和审批制度，健全规划决策机制，完善决策程序。针对当前地方政府自由裁量权过大等问题，推进地方各级城乡规划委员会制度的建立，增强规划师的发言权和完善决策者责任追究制度；第四，加强对城乡规划的行业管理和建设，严格管理规划编制机构，逐步实行职业规划师制度，更应注意对规划机构和人员参与城乡规划的行为进行规范；第五，推进先进的科学技术例如地理信息系统（gis）、全球定位系统（gps）、遥感（rs）等新技术在城乡规划中的运用，提高规划编制工作中分析研究的准确性，加强对规划实施的动态监测；第六，建立规划公示和听证会等制度，加大公众参与城乡规划的力度，通过强化城乡规划的民主性来提高城乡规划的科学性；第七，进一步加强和完善地方人民代表大会及其常务委员会对规划编制、实施的监督，保证城乡规划的全面、有效实施。
四、《城乡规划法》的意义和具体实施办法分析
《城乡规划法》于2008年1月1日正式实施。该法是新时期落实科学发展观的一部重要法律，它的颁布实施，对统筹城乡建设和发展，确立科学的规划体系和严格的规划实施制度，有着十分重要的意义。
(一)《城乡规划法》颁布实施的意义和作用
贯彻《城乡规划法》的意义主要体现在三个方面：
一是落实科学发展观、建设和谐社会的要求。党的十七大报告指出：“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。《城乡规划法》规定编制和实施城乡规划必须遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，也就是说城乡规划工作必须贯彻和落实科学发展，实现协调城乡空间合理布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。贯彻实施《城乡规划法》，就是要按照城乡统筹，协调发展的要求，科学布局，合理配置有利于城乡发展的各种资源，为城乡之间、县（市）区域之间、经济与社会之间的优势互补创造更好的条件和环境，促进城乡经济和社会的全面可持续发展。
二是履行政府职责的要求。城乡一体化发展的进程加快，迫切要求政府提供与城乡经济社会发展相适应的社会公共需要，如城市空间布局、道路、交通、环境保护、绿化、文化体育、教育、卫生、水、电、气的安全供应等。因此，贯彻实施《城乡规划法》，一定要从民生民意的角度思考城乡规划管理工作，通过依法实施城乡规划管理，满足城乡人民的公共需求，充分保护人民的公共利益，实施还权于民，为人民提供全面的公共服务，认真履行政府的职责。
三是依法行政的要求。《城乡规划法》是在总结原《城市规划法》和《村庄集镇规划建设管理条例》实施经验的基础上，结合我国现有规划管理实际和社会发展的需求颁布的，是城乡规划管理工作的法律依据，要求城乡规划主管部门要严格依法行政，限制行政自由裁量权，加强了人大、上级机关和人民群众对规划部门的监督，强调社会公众充分享有城市规划知情权、参与权和监督权，这些方面的规定，是《城乡规划法》的新内容和特点。
（二）落实《城乡规划法》的理念和方法创新
21世纪是城市的世纪，也是生态的世纪。城市生态化是历史发展的必然选择，生态规划和城市规划的结合势在必行。落实《城乡规划法》重点在于理念和方法创新，其中生态学理念的培养和新的规划方法的引入至关重要。
一是要深刻理解《城乡规划法》的立法意图。通过以规划为龙头的一系列相关手段，实现城乡统筹协调发展，是未来五到十年我国落实科学发展观的重要领域之一。《城乡规划法》最具里程碑意义的是关于城市、镇总体规划中“禁止、限制和适宜建设的地域范围”的内容。随着城市化的加快和城市类型（基于功能分化）的迅速增加，城市与自然环境的矛盾日益突出。城市的扩展过程成为自然环境变为人工环境的过程，城市成为人类改造自然最为彻底的地方，城市发展对环境的负面效应也越来越得到关注。重新认知城市生态关系引发理念创新，而规划方法、建设方法和工程措施的创新更成为通向理想城市的必由之路。特别是随着城市科学的发展，人们对城市的认识轮廓越来越清晰，城市生态学理论的应用逐步得以普及。《城乡规划法》的立法意图的本质，实质是人与自然生态的和谐发展。实现生态规划和城市规划的有机衔接，这样，城市的理性发展是有望达成的。
二是城市规划要强调以人为本。认真分析城市规划的各个层次和阶段，城市规划对经济和社会生态的关注是充分的，如传承历史文脉和地区文化特性，城市规划中的历史文化名城保护规划和相关规划都对此给予了充分研究和落实，并将这些理念从城市扩展到乡镇和村落。但城市规划中对自然生态的关注多停留在景观和环境保护层面，如对建筑周边的绿化建设给予了较多关注，景观设计中虽然强调对诸要素的考虑放在人与自然相互作用的前提下，也提出了人与自然和谐共处，但主要强调绿化的景观效果。但实践中也出现了忘记满足人类生存和发展需求的根本目的而盲目追求土地开发利益的倾向，而且城市规划成为这样的短期逐利行为的帮凶，使区域生态承载能力超负荷运转。另外，城市盲目地陶醉于单纯地利用现代技术或建筑艺术创造“奇、大、怪”建筑或构筑物，使城市人居环境对人的生理和心理产生负面影响，造成人们在收获财富的同时损害了身心健康。因此，要从非建设用地入手进行城市规划，就是从自然要素的规律出发，分析其发展演变规律，在此基础上确定人类如何进行社会经济生产和生活，有效地开发、利用、保护这些自然资源要素，促进社会经济和生态环境的协调发展。实现了规划师与决策者们从“想建什么”到“不该建什么”的思维模式的转变，使得城市生态系统的完整性得以保障，最终使得整个区域和城市实现可持续发展。
（三）推进《城乡规划法》贯彻落实的具体举措
《城乡规划法》的实施，标志着我国正打破建立在城乡二元结构上的规划管理制度，进入城乡一体规划发展新时代，也为强化城乡规划工作带来了新的机遇。现以永州市为例，具体探讨《城乡规划法》的具体操作办法。
永州市位于湖南省南部，五岭北麓，湘江上游，东与湖南郴州相接，西与广西桂林毗邻，南与广东清远接壤，北与湖南衡阳、邵阳交界。1995年11月，经国务院批准，撤销零陵地区，设立地级永州市。永州现辖九县两区，总面积2．24万平方公里，人口570万。近年来，永州立足原有基础，充分发挥区位优势、资源优势和生态优势，实施开放带动战略，坚持以开放促开发，经济社会发展取得长足进步。农业以100万亩草场、100万亩无公害蔬菜、100万亩优质水果、100万亩速生工业原料林四大基地建设为重点，突出精深加工，培育龙头企业，打造绿色晶牌，形成了颇有特色的高效农业基地。工业快速发展，汽车、卷烟、医药、食品、建材、造纸成为托起永州现代工业的六大支柱，中心城市辖零陵、冷水滩两个区，城乡一体化发展加速，2007年实现gdp506.39亿元9。根据《城乡规划》的有关规定和永州实际情况，针对当前规划工作实际和存在的问题，建议重点强化三个方面的工作，以具体举措完善《城乡规划法》的可操作性，形成实施制度，推进城乡一体化发展。
1、高度重视城乡规划工作，加大规划编制投入。市政府要加强对城乡规划法实施工作的领导，进一步完善城乡规划管理体系，加强对县(市)、镇、村的规划管理网络建设，重点要加强零、冷两区规划一体化建设和两区城乡全覆盖工作。建议市财政要加大对城乡规划编制工作的经费投入，把城乡规划编制和管理经费纳入财政预算，切实予以保证。大力提升规划水平，中心城市重点抓好永州历史文化名城各项详细规划的高水平编制，把中心城市建设成为城市特色鲜明、环境舒适优美、文化气息浓郁的山水园林城市。
2、加强对城乡规划工作的领导，科学实施城乡规划管理。建议市政府按照“政府组织、部门合作、专家领衔、公众参与、科学决策、依法实施”的方针，尽快出台贯彻落实《城乡规划法》的具体实施意见，不断提高规划管理水平。一是政府组织。城乡规划编制、审批与修改，市政府及市、区规划部门要切实发挥好“龙头”作用，组织好城乡规划的编制与管理工作。二是部门合作。城乡规划是一项战略性、综合性极强的工作，需要各部门的配合与协作。各相关部门要积极编制本行业的发展规划（包括研究确定行业发展目标、阶段性计划及实施措施）、专业规划及专项规划等，并纳入城乡发展总体规划，使各类规划相互衔接、相互协调。三是专家领衔。
9永州市统计局，《永州市统计年鉴》2007年，第1页
城乡规划编制、研究与审查，应以城乡规划专家为主体，吸收相关领域的专家参与，发挥专家的作用，保证各项规划成果的前瞻性与科学性。四是公众参与。在城乡规划编制与实施过程中，要尽快建立规划公示制度和社会听证制度，深入了解民意，广泛集中民智，不断推进规划决策的民主化，防止决策的随意性。五是科学决策。规划失误是最大的失误。政府有关部门要切实规范工作程序，按照法定程序组织评审、报批与备案，不断提高规划决策的科学化和法制化水平。六是依法实施。城乡规划管理部门要根据总体规划和控制性详细规划，对建设项目实施批前、批后管理，制定《城乡规划法》责任追究办法，依据《城乡规划法》对有关违法和不作为行为予以追究。
3、加大人才引进培养力度，为实施城乡规划提供智力保障。当前我市尤其是中心城市规划专业人才短缺问题尤为突出，已成为规划工作开展的制约因素。建议市政府制定加强城乡规划专业人才引进和培养的计划，重点引进高层次、高水平的规划专业人才。同时，要完善专业人才培养引进机制，改革教育培训方式，采取聘请高层次专家学者专题讲座，组织年轻人才到发达地区学习考察、挂职锻炼，选送年轻人才到大专院校、科研机构深造等形式，提高培训质量和层次。要强化实践锻炼，提倡和鼓励专业人才到规划工作的第一线去，到乡镇、农村去，切实解决好乡镇规划工作“三无”却“无机构、无人才、无经费”的突出问题。
名词解释
一、城市和乡村
人类按照生产和生活需要而形成的集聚定居地点。按性质和人口规模，居民点分为城市和乡村两大类。我国《城市规划法》所称城市，是指国家按行政建制设立的直辖市、市、镇。除城镇以外的其它地区，统称为乡村。截至到2006年末我国有设市城市656个。
二、城镇化
城镇化是以农村人口比重下降和城镇人口比重上升为表征，以产业结构从农业经济向工业经济、社会结构从农村社会构成向城镇社会构成、人类聚居场所从农村空间形态向城镇空间形态的转化为本质的多元演进过程。
三、城镇体系规划
一定地域范围内，以区域生产力合理布局和城镇职能分工为依据，确定不同人口规模等级和职能分工的城镇的分布和发展规划。
四、城市规划
城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。
1998年的《欧洲城市规划协会章程》提出：城市规划包括所有不同形式的开发和土地利用活动。它在所有不同的社会层次内、若干具有内在联系的空间等级上（地区、农村、城郊、城市、都会、区域、国家乃至国际范围）起作用。它在尊重个人权力的前提下，代表着公众的共同利益，在不断变化着的物质环境中，鼓励、引导、加强、控制开发。
五、村庄与集镇规划
指农村集镇和村庄的建设规划。在中国，一般是根据县的农业区划、县域规划，按照村镇经济、社会发展和居民收入水平等状况，对规划期内的各项建设（包括住宅、公共建筑、生产性建筑以及给水排水、道路、绿化、电信等）进行全面布置。村镇建设规划的具体内容，因村镇的性质、规模而异。一般情况下，村庄的建设规划，主要是安排农民的宅基地和少量公共建筑。中心村的建设规划，除布置建筑物外，还要安排必要的生活服务设施和简易的公用工程设施。集镇规模在1万人以上的，其规划内容基本上与小城市相似，但要较多地考虑为附近农业地区服务的职能。
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一、深化规划编制，严格规划控制。
按照09年工作目标和任务，我局紧抓重点，科学编制各项规划，规划编制工作正有序进行。
一是完善规划编制与审批体系。以批准的城市总体规划和城乡统筹规划为基础，完善包括城镇体系规划、城市规划、镇规划和村庄规划在内完整的法定规划体系，进一步加强各领域各层次规划的衔接和协调，确保城乡规划覆盖到全市域每一块土地，为依法行政提供法定的规划依据。
二是实现城市设计全覆盖。进一步完善设计单位库与专家库，继续邀请专家对城乡重要地段方案或相关规划方案进行审查把关，将建筑色彩、立面用材、管线综合设计、室外景观设计等纳入规范管理的渠道。提升全市域城市设计水平，09年实现城乡重点地段、重点地区及镇核心地区城市设计的全覆盖，实现城市建设与新市镇建设的互动、联动。在2010年成功创建国际花园城市、国家园林城市的基础上，要注重规划“新三线”(红线、天际线、中轴线),彰显城市特色、优化城市形象，5月20日前编制完成城市公共服务设施规划，8月20日前编制完成锡澄运河一河两岸城市设计， 11月20日前编制完成中心城区总体城市设计，完善城市功能、优化人居环境。
三是提升城镇整体形象。以规划为抓手，重点推进新市镇建设，突出城乡规划的前瞻性与高品位，开展人居环境课题研究，9月20日前编制完成**市人居环境优化改善研究，进一步优化和改善城乡人居环境，注重规划红线、天际线、中轴线，彰显城镇空间特色。完善被撤并镇功能调整及近期建设方案，围绕“各镇应站在民生、民有、民享的高度，在被撤并镇建设过程中突出功能定位，打破行政区划，做好新形势下被撤并镇的建设工作”的要求，进一步做好消费市场、人口集聚可能的基础上，明确功能定位、优化规划设计，重点明确了近期建设任务(三年行动计划)和今年的阶段性工作目标任务，加大建设力度，突出长效管理，以更好地落实被撤并镇建设推进，推进城乡一体化建设。
四是优化土地配置。以国土部门土地利用总规修编为契机，依据已经批准的城市总体规划、城乡统筹规划和各镇(街道)总体规划，加强城乡规划与国土部门土地利用总规的衔接、近期建设项目规划与土地利用规划的协调，确保“两图并一图”,保障城乡经济社会的快速、可持续发展。
五是完善综合交通规划。梳理全市域综合交通网络，加强道路等基础设施的用地控制，统筹考虑**城乡交通与区域交通的衔接，做好轨道交通专项规划编制工作。进一步加强综合交通体系规划与公交规划、交通管理规划的协调，加快推动形成畅通的城乡交通网络。
六是加强规划控制。严格按照《**市不开发地区控制保护规划》,加强对市域山体、水系等生态敏感区、基础设施走廊、基本农田、重要景观节点的规划控制，为城乡发展强制性预留公共空间，实现功能开发与生态保护构建并举，形成合理的生态空间体系。
七是完成名城申报。严格按照《**市历史文化名城保护规划》,加快完成国家历史文化名城的规划申报准备工作，5月20日前完成了规划部门资料申报，按照保护范围和建设控制地带，对历史文化街区、文物保护单位、历史建筑的规划控制保护进行了全面整理。加强了名人故居等环境整治的指导，进一步彰显文化特色，传承历史文脉，提升城市品位。
二、创新规划管理，服务村镇基层。
结合学习实践科学发展观活动，切实建立健全规划管理服务体系，完善规划管理的内部机制，进一步均衡提升城乡规划和建设水平。
一是按照“一城四片区”的市域空间结构，设立六个规划管理办公室，规划管理人员下乡工作，变“开门服务”为“上门服务”,加强对基层的前沿服务，促进和优化城乡空间布局，加强城乡规划的集中统一管理，提高城乡统筹规划水平，健全我市城乡规划管理一体化模式。
二是按照规划办的相关职能和范围，制定了工作细则，建立完善的规章制度，对六个规划办进行规范化管理，以制度管事、以制度管人，“抢”项目审批、提高办事效率，优化服务水平。认真履行规划监察职能，与各镇(街道)建设管理服务所(科)、行政执法中队建立联动执法机制，健全违法建设预防、发现、查处的工作机制。各规划办严格按照《**市不开发地区控制保护规划》,加强对市域山体、水系等生态敏感区、基础设施走廊、基本农田、重要景观节点的规划控制，为城乡发展强制性预留公共空间，实现功能开发与生态保护构建并举，形成合理的生态空间体系。
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三是从3月份至6月份，各规划办根据各自片区的实际情况制定了09年城乡规划宣传活动实施方案、09年《城乡规划法》宣传月活动计划，完成了规划宣传资料的制作，与各镇联系排定下乡宣传日期，对各镇村书记以上的行政管理人员进行规划法律法规、规划编制等内容的宣传和培训，进一步提高乡镇管理人员的规划意识，确保规划管理实施的有效落实。
三、强化规划审批，推进阳光规划。
09年度工作任务量大、时间紧、人手少，为更好地完成全年度各项工作任务，我们统筹安排，进行全面梳理，科学合理制订了三大工作任务表格：《09年度局工作目标任务》、《市委、市政府落实我局各项重点工作》(41项)、《09年度规划局跟踪服务项目表》(430项),明确责任科室、责任人、分管领导和时间要求，将重点工作整理成图表“挂图作战”,细化工作措施，狠抓落实，加强督查，充分发挥各方面的积极性和主动性，高标准、高质量地推进城乡规划管理工作，积极服务城市建设、新市镇建设与新农村建设。加强规划审批，创新管理理念，加大执法力度，确保规划实施过程不走样，不落空。
一是严格执行《城乡规划法》和省规划管理技术规定，本着“对外简化手续、缩短审批时限，对内严格流程、规范操作”的原则，完善调整管理流程与技术规程，严格规划集体会审制度，把好“一书三证”发放关，制定建设工程规划跟踪管理记录册，对各类项目进行全程
的跟踪管理，确保规划的实施。
二是继续实行《**市规划局规划公示制度》、《**市规划局业务例会制度》、《**市规划局责任追究制度》,特别加大对违规审批、越权审批和违反规定审批的人和事的处罚力度，真正做到规划审批从高、从紧、从严，限制审批上的个人自由裁量权。
三是继续加大规划公开透明审批力度，组织了全市最佳双月设计奖活动，以“政府主导、专家评审、部门合作、公众参与”的形式对09年1-2月和3-4月以来经规划局和市政府领导审批的全市范围内的建筑单体、小区设计方案，就建筑造型及立面设计、环境协调、建筑用材、总平面设计、内部功能组织、节能设计、地下空间利用等方面进行评选，其中1-2月份在40个方案中评选出长晟豪生大酒店等9个优秀设计奖，3-4月份在22个方案中评选出**国际软件园智富大厦等7个优秀设计奖。评选活动有力推进我市城乡规划与设计水平的提升工作。
四、提升队伍素质，坚持勤政廉政。
一是进一步加强规划人才队伍建设。把提高规划人员的技术水平和综合素质当作重要的基础性工作来抓。加强对全市各级规划工作人员的教育培训，不断学习、不断提高，实施人才兴局战略。加强职业道德教育，提高规划从业人员的综合素质，努力建设一支具有高尚的思想品质、开放的国际眼光、高超的业务水平的高素质规划干部队伍。积极改进思维方式，切实把工作重点转向宏观管理和公共服务上来，提高参与宏观调控决策的能力和水平，为全市经济社会发展提供有效服务。
二是进一步加强机关作风建设。优化服务效能，狠抓工作落实，继续发扬“白 黑”、“5 2”精神，进一步强化服务理念，改进服务手段，提升服务效率，加强反腐倡廉，确保勤政廉洁。对基层、企业、群众反映亟待解决的问题要高效快捷“马上办”;对经济社会发展中一些难点、热点问题，要迎难而上“主动办”;对发展中重点重大问题或带有普遍性问题，要深入实际“上门办”;对一些条件暂不具备，但对发展有重大影响的问题，要创新思维“变通办”;对一些涉及面广、政策性较强的问题，要不遮不掩“公开办”。
三是进一步加强规划新技术应用。2010年规划管理信息系统完成了升级工作，“一书三证”办理的技术规程得到进一步细化、深化，所有建设项目必须进入信息系统方可办理，真正实现了“对外简化手续，对内严格流程、规范操作”的服务目标。09年继续加强市域基础地理信息数据的管理与整合工作，加强村镇管线数据入库管理工作，统筹城乡地上和地下空间的规划管理，建立以地形图数据为基础的市域空间地理基础数据库，使规划管理实现“事半功倍”的工作效果。同时，建立满足规划管理需要的三维空间数据平台，开展基于数字城市三维模型平台的规划管理应用试点工作，为规划科学决策提供技术保障。
五、下半年度工作打算
下半年度，我们将进一步抢抓机遇，创新作为，将上半年的工作继续推进，确保完成年度工作目标任务。
为贯彻落实好《中华人民共和国城乡规划法》、市委、市政府《关于加强城乡规划工作的决定》和市政府《关于城乡规划分级决策与审批的规定》文件精神，进一步统筹城乡规划，协调空间布局，改善人居环境，保持地方特色、民族特色和传统特色，切实发挥城乡规划对城乡景观与环境建设的调控与引导作用，促进城乡建设整体规划上水平，建筑设计出精品，提升城乡文化品位，现就进一步提高城乡规划与建筑设计水平提出如下意见：
一、全面放开城乡规划与建筑设计市场，加强设计方案征集工作
为提高设计方案水平和质量，城乡总体规划、专项规划、重要区片详细规划的编制，要在符合资质要求的基础上，根据规划项目情况结合设计单位业绩综合比选确定规划编制单位，吸纳先进的规划理念和设计方法，做到高起点规划。重要地段成片开发项目的详细规划设计和单体（群体）建筑设计方案，公共建筑规模10000平方米以上或沿城市主要道路、重要景观节点、城市公共绿地、广场周边及对景观有特殊要求地段的建筑单体，一律采取广泛征集、专家评议的方式优选设计方案。一般地区的建设项目，也要通过多方案比选的方式确定设计方案。优选的规划和建筑设计方案要体现改善人居环境质量，完善配套公共设施，营造优美城市景观，本着“经济、实用、美观”和推广应用“新技术、新工艺、新材料”的原则，统筹兼顾社会、经济和环境综合效益，提高城乡景观品位与内涵，展现地方文化特色。
二、严格规划决策运行程序，提高城乡规划与建筑设计科学化水平
城乡规划与建筑方案设计的决策，实行“部门问策、专家议策、社会征策、规委决策、阳光亮策”的运行机制。通过建立部门协调联动、专家技术咨询论证、广泛征求社会意见的运行程序，确保城乡规划建设的全面性和科学性。设计方案的评议应在综合城乡规划管理要求、专家评议意见和建设单位意见的基础上确定推荐方案。
城乡规划的审议决策，按照规划事项实行由市规划委员会、市政府、市城乡规划行政主管部门分级审查决策工作制度。城乡规划审批与规划实施的管理，除需要上报国务院和省政府审批的城乡规划之外，按照法定要求及程序，实行市政府和市城乡规划行政主管部门两级审批工作制度。
强化市规划委员会审议决策程序。依据城市总体规划编制的控制性详细规划方案；规划道路红线40米以上的城市主要道路、市区河道景观控制规划方案和整治规划方案；规划道路红线40米以上的城市主要道路两侧各100米范围内，占地5公顷以上或单体建筑规模10000平方米以上、以及规划道路红线40米以上的主要道路交叉口周边的公建项目及城市重要地段修建性详细规划及建筑设计方案；占地10公顷以上的居住小区及重要工业项目修建性详细规划设计方案；古城区内，《历史文化名城保护规划》划定的7处建设控制地带以及东、西大街、城隍庙街、北大街等传统历史街区规划、建筑设计方案，在组织专家委员会评议后，需提交市规划委员会审议决策。
强化城乡规划公示制度。规划方案编制完成后，应结合项目情况采取适当方式进行公示，广泛征求专家和公众意见。审批后的规划成果，应予以公告。经规划许可的建设工程，要将规划许可内容和要求在现场进行公示。
三、强化城乡规划管理，确保规划和建筑设计严格落实
城乡规划行政主管部门在充分采纳专家评议推荐意见的基础上，要结合城乡规划管理相关要求，认真做好设计方案审查审定工作。为确保设计方案的深化落实，无论获选方案设计单位是本地，还是外埠的，单体或群体建筑施工图设计，原则上由获选方案设计单位负责。城乡规划和建设行政主管部门要切实做好设计方案征集与施工图设计合同审查等相关工作的衔接和协调。建设工程设计方案的总平面图和施工图设计，应严格按照经依法审定的修建性详细规划和建筑设计方案进行。对于建设单位或设计单位擅自变更已经审定的设计方案造成建设工程设计总平面图、施工图设计与审定方案不一致，违反有关要求，导致设计水平下降的，规划行政主管部门要责令改正，若拒不改正，且属于不具备建设工程规划许可条件的，将不予颁发建设工程规划许可证。对于不认真落实规划设计条件和有关规范要求，弄虚作假、违背职业道德进行设计的，应予以警告，问题严重的，有关部门要追究单位和设计人责任。
abstract: village and town construction has the significant meaning. to do well in the new period's village and town construction,great importance should be given to planning,because planning is creed and scheme for action. the paper briefly introduces the village and town planning development at village and town planning act and puts forward some suggestions for village and town planning from aspects such as town and country overall estimate、orientation of cultural creation in capital training,appearance of villages and towns and operation principles.
关键词：村镇建设；建设规划；意见建议
key words: village and town construction;construction plan;suggestion
中图分类号：tu98 文献标识码：a文章编号：1006-4311(2010)21-0193-01
1村镇规划的发展情况
1982年国家建委及农委颁布了《村镇规划原则》,我国开始了“从只抓农房建设发展到对村镇进行综合规划建设”的新阶段。1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》,同年建设部《村镇规划标准》gb50188-93,1995年《建制镇规划管理办法》。各个地方政府也制定并完善了相应的地方法规及标准，至1996年底，全国78%的镇，59%的集镇，18%的村庄对规划进行了修编或调整完善。在1996年所有省(自治区，直辖市),98%的县(市)和67%的镇(乡)设立了村镇建设管理机构。2007年《村镇规划标准》gb50188-2007,2008年实施了《城乡规划法》,使城乡规划进入了完整规划体系的新时期。2008年新实施的城乡规划法已明确，城乡规划中的村镇规划也要遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则。
2村镇规划意义
为了扎实推进社会主义新农村建设，中央明确提出：推进社会主义新农村建设，必须规划先行。科学规划是经济社会发展和任何重大建设事项的前提和基础。城市的发展离不开科学合理系统的规划，农村的发展更离不开规划的指导。规划是政府指导调控城乡建设和发展的法律依据及履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职责的重要手段，具有配置空间资源、保护公共利益和协调社会利益的重要职能，关系到整体国民经济与社会持续健康发展的大局，具有综合性、全局性和战略性的影响作用。通过规划可以深入了解村镇存在的实际问题、农民意愿、村镇发展动力，确保新农村建设符合村镇的实际发展需求。
3村镇建设规划建议
3.1 注重产业的定位研究
产业是城乡可持续发展的动力，是经济、社会发展的基础，也是村镇规划的依据。因而我们要注重产业定位研究，做好产业分析，找到产业发展的规律、特点及重点。村镇在产业定位研究时，应优先发展现代农业，形成产业发展新格局，优化农村经济结构，发展特色优势产业，转变经济增长方式，提高农业综合生产能力。非农产业也应为农村经济的发展提供空间，也包含在"生产发展"的要求之中。发展农产品加工业，拉长产业链，可以使农民在加工增值的过程中增加收入。
3.2 注重城乡统筹发展
从一般上讲，农村和城市是相互联系、相互依赖、相互补充、相互促进的。农村的发展，离不开城市的辐射和带动，城市发展也离不开农村的促进和支持。因此，必须统筹城乡经济社会发展，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，才能实现城乡经济社会一体化发展。城乡统筹的主要内容：统筹城乡规划；建立城乡统一的行政管理体制；建立覆盖城乡的基础设施建设及其管理体制；建立城乡均衡化的公共服务保障体制；建立覆盖城乡居民的社会保障体系；建立城乡统一的户籍制度；健全基层自治组织；统筹城乡产业发展。这就要求村镇规划时，要充分发挥规划对城镇化和城镇建设的引导和调控作用，需要继续发挥市场在推进城镇化进程中的基础性作用，加强各级政府对城乡空间的规划管理，把资源节约和环境保护放在城镇化发展的重要战略地位，突出节地、节能、节水、节材，促进城镇的可持续发展。在区域层面划定禁止建设区、限制建设区、适宜建设区，将基本农田、重要自然人文资源和生态保护区、环境脆弱区作为禁止和限制开发的地区，严格控制这些地区的建设活动，切实加强对重要水源涵养地、自然生态资源保护区、历史文化保护区、基本农田的保护；划定城镇增长边界，提高城镇建设用地使用效率，促进城镇紧凑布局，集约发展。城乡统筹政策的落实与推进，也就使村镇纳入城乡一体化的规划，使城乡走上共同富裕的道路。
3.3 注重村镇面貌塑造
近年来，城市设计的定义逐渐吸纳了“制造场所”和“公共领域”的概念，将城市设计作为“为人创造场所的艺术”。城市设计涵盖了空间作用的方式和诸如社区使用安全及外观在内的诸多因素。调整人与空间、行为与城市环境、自然与人工环境的关系，并寻求能创造成功的村落与城镇的方案。当代的城乡环境普遍品质不高，缺少总体质量的概念，存在着种种批评。因此，将环境和场所视为产品，并推动环境和场所的设计进程就十分必要。以往，对环境场所设计的决定权往往取决于开发商，而开发商在开发过程中往往在经济利益和开发方式的问题上纠缠不清，却并非关注“场所”的质量。因此，城市设计的目的就是为了调和这些矛盾，将不同领域和专业的意见综合起来，从场所和环境营造的角度去设计空间，从而提升城乡空间的质量。为村镇解决这些存在的问题，也就可以利用城市设计的方法，并贯穿于整个村镇规划设计过程中。通过适宜社会特征的空间组织方式，尊重原生态特征的空间设计，重视村镇特色空间塑造，使当地自然资源与人文环境结合，创造出宜人独特的村镇形象。另外，民居建筑的引导与选择也是村镇规划中城市设计的主要内容之一。
3.4 用经营城市的理念经营村镇
村镇规划必须借鉴经营城市的理念，遵循市场经济规律，做到城乡资源的优化配置，为城乡经营创造良好的生活环境和经营环境。城乡规划与经营是相辅相成的关系，城乡规划利用其综合的观点和整合的能力，规划好城市的空间布局，就有助于防止城乡经营中某些不顾大局片面追求经济利益的短期行为；而城乡经营则发挥其驾驭市场的能力，成为贯彻实施城乡规划的重要手段和保证。在市场经济条件下，城乡规划的实施，通过正确的经营策略，既保证城乡长远的整体利益，又使得当前的局部利益得到满足。
参考文献：
城乡规划专业培养目标
本专业培养德、智、体、美全面发展，具有良好职业道德和人文素养，掌握城乡总体规划、城乡详细规划、各专项规划以及规划管理基本知识，具备规划设计、城建管理能力，从事城乡规划设计、城乡规划管理工作的高素质技术技能人才。
城乡规划专业就业前景
当今中国正处在城乡发展的转型期，新型城镇化建设、城乡统筹发展、乡村振兴等都离不开规划人才。随着国家机构改革的完成、自然资源部的组建以及相关政策的陆续出台，国家提出构建基于生态文明建设的国土空间规划体系。
该体系要求规划管制核心由耕地资源单要素保护向山、水、林、田、湖、草全要素保护转变，统筹配置城乡人居环境在内的各类要素的空间资源，实施“多规合一”实现全域全类型用途管控，规划行业在机构设置和工作体系等方面将经历重大变革和全新探索。
同时，随着信息科技的不断发展，“大数据”引入城乡规划领域建立城市时空大数据平台，构成为城市管理提供一张底板、一个平台、一套数据的重要基础，也体现了城乡规划和数学、统计和计算机等学科的交叉发展。这些发展、转型、变革都为本专业的学子提供了广阔的发展空间。
拓展阅读：城乡规划专业就业方向
随着城乡统筹发展思路的铺开，我国城市化进程将加快步伐。一个城市能否规划得当，关系着城市的发展与稳定布局。随着互联网的普及和公众参与热情的提升，城市规划者开始从幕后走到前台，城市规划人才的价值越来越得到领导和群众的认可，其影响力也越来越受人注目。城乡规划专业主要就业岗位为：建筑设计师、规划设计师、建筑师、城市规划师、景观设计师、规划师、城市规划设计师、设计总监、景观方案设计师、助理规划师、方案设计师、设计部经理等等。
从事行业：
毕业后主要在建筑、餐饮业、房地产等行业工作，大致如下：
1 建筑/建材/工程；
2 餐饮业；
3 房地产；
4 快速消费品(食品、饮料、化妆品);
5 教育/培训/院校；
6 互联网/电子商务；
7 广告；
关键词：城乡规划；利弊
在我国《中华人民共和国城乡规划法》中，对所谓的城乡规划的定义，是指城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄的规划，具体说来，是对一定时期内城乡的经济和社会发展综合部署和实施的管理。在十报告中，对于中国的城乡规划提到了一个新的高度，越加注重对城乡规划的科学性、合理性，要一如既往地在科学发展观的思想指导下进行。在中国城乡建设的过程中，既有好的地方，同时不可避免地也会出现一些弊端。正确认识到中国城乡规划中存在的利弊，是其实现城乡一体化发展的第一步。下面就中国城乡规划中存在的一些利弊进行分析。
一、中国城乡规划中存在的有利因素
（一）国家从宏观层面上重视中国的城乡规划
国家从宏观层面上重视中国的城乡规划，这主要表现在，首先，我国有专门的城乡规划法律法规――《中华人民共和国城乡规划法》，已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，自2008年1月1日起施行。其中对于中国城乡规划的相关事项、问题做了详细的说明，使得我国的城乡规划建设有了法律依据。此外，从这些年来国家对于城乡规划的相关工作的重视，出台与完善相关的政策，为我国的城乡规划提供有效的支持等，就可以看出，在宏观层面上，国家积极创造有利条件促进城乡建设发展。
（二）以科学发展观为指导思想
科学发展观是社会主义建设的指导思想，在各行各业中都起到思想指导的作用，对于中国的城乡规划尤为如此。坚持“以人为本”的核心理念，以“发展”为第一要义，践行统筹兼顾的方法论，在城乡规划中，真正做到实事求是，一切从实际出发，这样才不会脱离现实情况。科学发展观对于中国城乡规划的指导，不仅仅是在于城乡规划本身，还在于对整个城市与乡村的建设上，不仅仅在规划上，还在于实际的实施过程中。科学发展观可以从整体上把各种资源因素联系起来，全局把握。这有利于城乡规划的进行，因为城乡规划是对经济、社会、文化等各方面的管理与建设的设计，不单单在于城市与乡村的建设上。所以，从客观上来说，中国的城乡规划也需要科学发展观的指导。
二、中国城乡规划中存在的弊端
（一）在中国城乡规划过程中没有突出地方特色，盲目模仿的现象突出
在我国经济快速发展的过程中，一些地方为了加快城镇化发展，促进城市化步伐，对于城乡的规划建设，没有突出本地方的特色，盲目地模仿其他大城市的现象较多，这样就会出现城乡建设“同质化”问题，一方面，这样既丢失了自身的优秀城市与乡村的文化特色，甚至在实际建设的过程中不注重对原有历史文化古迹的保护。另一方面，这样的盲目模式，还会把其他地方的城乡建设中一些不好的存在的问题也带过来，这直接影响到本地区的城乡发展建设，容易造成新的问题，例如土地问题、污水问题等。在规划的过程中看似没什么大的问题，到实际的运作或建成后就显现出来，最后甚至造成巨大的经济损失。
（二）中国城乡规划决策过程中“官僚化”现象严重
城乡规划本来还可以是一门专业学科，有专门的城乡规划人才，并且城乡规划对将来的影响深远，因此，要注重听取有个专家的建议，多方考证，甚至还要实地考察，这样才会做出科学合理的规划。然而，现实生活中的情况是，一些领导为了在短时期内取得成果，搞出政绩，在城乡规划的决策过程中习惯于“一言堂”，不管该决策是否合理，是否从本地方实际出发，只要是对自己的仕途未来有利就可以了。这种不符责任的城乡规划决策，对于某些领导有利，但对于城市与乡村的发展不利，结果只会浪费了老百姓的纳税钱，建成的工程又成了摆设。
（三）中国城乡规划容易出现脱离实际的情况
实事求是，一切从实际出发，不仅仅是马克思主义的科学的方法论，更是要在实际的运用过程中做到。特别是对于城乡规划来说。城乡规划设计，虽然只是设计出一些方案，但是如果脱离了实际，就会出现“纸上谈兵”的情况，收到的效果也就可想而知了。中国城乡规划容易出现脱离实际的情况，与之前说到过的城乡规划过程中没有突出地方特色，盲目模仿的现象突出不同，这里主要指的是在规划的过程中脱离了实际，也就是对于一些重要的项目决策，在实施之前，没有经过详细的考察，没有遵从客观的数据，而是只凭借一些固有的经验，与学来的知识来设计，这样是远远不够的。
（四）不注重城乡之间固有的差异性
我国城乡之间存在较大的差距，这是客观存在的事实。就要做到正确认识这一事实，争取通过城乡规划建设来缩小城乡之间的距离，做到有效地利用资源优势互补，实现城乡一体化发展。但在当前的一些城乡规划过程中，不注重城乡之间固有的差异性，也就是设计出来的方案，或者是不适合城市，或者是不适合乡村，大大影响了实际的效果。
三、结语
中国的城乡规划是一项不可忽视的工作，只有正确认识现阶段其存在的一些利弊问题，才会做到去弊扬利，在实际的规划过程中，真正做到利用国家的有关政策支持，以科学发展观为指导，改掉已有的弊端，规划出科学合理、令人满意的城乡建设图来。
参考文献：
[1]应巧艳，王波。城乡规划中公众参与的有效性研究[j].广西社会科学，2011（01）.
[2]罗益。论城市规划中的环境保护问题及措施[j].中国科技投资，2014（a06）.
一、充分认识城乡规划工作的地位和作用
(一)城乡规划工作是引导和调控城市建设，保护和管理城市资源的重要手段。实践证明，规划是最重要的发展政策，是政府执政能力的直接反映，是统筹城乡协调发展的有效手段。规划科学是最大的节约，规划失误是最大的浪费。规划是城市建设的第一要务，城市规划是最重要的招商引资指南。“十五”期间，我市城乡规划工作取得了一定成绩，但仍然存在着规划意识不强，规划“刚性”不足，作用发挥不够，管理体制不顺，重城市、轻农村，重显性规划、轻隐性规划等问题。各级领导一定要充分认识做好城乡规划工作的重要性和迫切性，站在科学发展观的高度，以高度的历史使命感和责任感，坚持既要对历史负责，又要对未来负责的态度，充分发挥规划的先导、主导和统筹作用，促进我市经济社会全面、协调、可持续发展。
二、进一步理顺规划管理体制
(二)市规划局是全市城乡规划管理工作的行政主管部门，要以科学发展观为统领，加强对全市规划的指导、监督和管理。为了强化对城市规划工作的集中统一管理，桥东区、桥西区、高开区都要建立规划分局，作为市规划局的派出机构。各县（市）都要独立设置城乡规划局，并争取在年底以前完成组建。全市各乡、镇(街道办事处)要设立规划管理办公室，规划管理办公室主任由乡镇(街道办事处)主管副职兼任；村(居委会)要设立规划管理员。
（三）市规划局主要负责全市城乡发展战略的拟定；组织协助**市城市规划的编制、审查、报批；指导和监督县(市)城区规划管理工作；负责主城区内各类建设项目的规划审批与管理。各县（市）规划局主要负责本行政区域内村镇规划的编制、审查、报批；参与本行政区域内国土规划、区域规划、环境保护规划、土地利用规划的制定；负责本行政区域内建设项目的规划审批与管理。**县和沙河市规划局在职能上和市统一管理有交叉的，按有关规定执行。“三区”规划分局主要职能是：指导、监督乡(镇)、街道办事处、村(居委会)的规划管理工作；负责本辖区内建设项目报建前的前期咨询和工业项目、民房翻建报建资料的初审；协助市局做好各类建设项目的批后管理工作。
（四）实行“一城四星”城乡规划的一体化管理。任县、南和、内邱、**县和沙河市的城乡规划建设必须与中心城市的总体规划协调一致。综合性的重要基础设施规划、主要道路的景观规划、大型二、三类工业的规划、风景名胜区规划和城市水源地规划等，须报市规划行政主管部门审查后，再按程序上报审批。
三、加强城乡规划编制和审批工作
(五)认真做好城市总体规划编制和报批工作。凡没有完成规划期至2020年总体规划的县（市），要加快编制步伐；已经完成的要按程序报批。城市总体规划要正确处理近期与长远、局部与整体、经济发展与环境保护统筹协调的关系，与土地利用总体规划相衔接，保证各类资源集约利用、优化配置；统筹安排区域基础设施，促进城乡统筹发展；明确“三区”(适宜建设区、限制建设区、禁止建设区)“五线”(红线、绿线、蓝线、黄线、紫线)的控制范围和控制措施。供水、供气、供热、供电、通讯等专业职能部门要依据城市总体规划组织编制专业规划，经同级城乡规划行政主管部门综合平衡，按规定报同级政府批准后，纳入城市总体规划。
(六)抓好城市近期建设规划和详细规划编制。要力争在3--5年内实现城乡空间布局规划、城市控制性详细规划、重大专项规划全覆盖。要重点抓好城市发展新区、重要节点区域和城乡结合部的控制性详细规划，切实将禁止建设区和限制建设区控制住，将适宜建设区规划好。要认真抓好修建性详细规划的编制，凡没有编制修建性详细规划的项目，一律不准审批建设。
(七)加强社会主义新农村的规划建设。要坚持统筹城乡发展、节约土地资源、提高村庄建设用地集约化水平的基本方略，编制《县域村庄空间布局规划》。按照“生产发展、生活富裕、乡村文明、村容整洁、管理民主”的要求，积极编制村、乡、镇的建设与改造规划，按照法定程序审批，用规划指导建设。列入中心城市总体规划控制范围的城中村，乡(镇)、街道办事处、村(居委会)都要积极组织规划的编制，没有批准详细规划的城中村，有关部门不得发放宅基地。各县(市)要结合当地实际情况，制定相应管理办法。
(八)加强历史文化名城保护和开发利用工作。要认真编制历史文化名城保护规划，保护好历史街区、文物古迹和空间形态。中心城市要保存和光大“中华文明发源之城、居皋跨泽百泉之城、古道南关卧牛之城、贤良俊才信德之城“的历史风韵，争创全国历史文化名城。
(九)切实加大规划投入。要逐年加大规划编制经费的投入，每年由城乡规划行政主管部门编报计划，列入同级财政预算并予以保证。城乡规划编制必须严格执行《城市规划编制办法》等有关法律法规，并严格履行审批程序。要放开并规范规划、建筑设计市场，引入竞争机制，引进高水平的规划设计队伍，重要规划项目要面向国内外公开招标，切实提高规划设计水平。
四、进一步规范规划实施管理
(十一)加强对建设用地的宏观调控。用于开发建设的土地，必须先行制定控制性详细规划。要整合城市土地资源，按照整体规划、连片开发的思路，科学合理地确定土地开发范围，制定开发的规模低限，达不到规模低限的土地，有关部门不得招标、拍卖、挂牌。对已经规划许可一年后仍未开工的项目，要重新进行规划审查。对擅自改变设计、变更项目，超出规定建设的住房要依法予以处置直至没收，保证房地产市场的健康发展。
(十二)努力提高规划审批效率。各级城乡规划行政主管部门要切实做到行政提速、服务提质。进一步完善行政审批程序，建立限时审批制度，提高工作效率。
(十三)进一步完善规划委员会决策机制。市规划委员会要进一步建立健全各项制度，尽快出台《**市规划委员会章程》，完善议事规则，规范工作程序。各县(市)要尽快成立规划委员会，规划委员会主任由本级政府主要负责人担任，副主任由分管城乡规划工作的领导担任，委员由相关主管部门主要负责人和一定比例的专家及社会人士担任。规委会下设城乡规划专家咨询委员会，吸纳国内、省内知名专家学者组成专家库，为城乡规划提供决策咨询服务。要健全民主决策机制，以确保规委会对城乡规划建设重大事项决策的全面性和科学性。对涉及全局的重大规划决策，规委会会议决议实行票决制。规委会决策后，方可进入法定审批程序。凡规委会决策并按法定程序审批的项目，任何单位和个人不得随意变更。确需调整的，须按原决策及审批程序重新审议。
五、进一步加强城乡规划的监督落实
(十四)建立“阳光规划”制度。各级城乡规划行政主管部门要加强城乡规划公示和公众参与工作。城乡的各类规划项目一经批准，要及时公示，接受社会及舆论监督。对违反规划的典型案件，要在新闻媒体公开曝光。加大规划法律法规、城乡规划及相关知识的宣传力度，不断提高全社会的城乡规划意识，形成全社会重视规划、支持规划、自觉执行规划的良好氛围。
(十五)强化规划执法监察。要充实和加强各级规划稽查力量，市规划稽查大队要充实到20人以上，队长由副处级干部担任。“三区”建立规划稽查中队，人员不应少于15人，队长由科级干部担任，任命前须征得市规划局同意；“三区”还要根据工作需要，配备若干名协查助理员，形成规划执法的强大阵容。各县(市)都要结合本地情况，组建和充实稽查力量。
（十六）切实加大规划稽查力度。依法落实规划稽查是保证城乡规划落实的一项重要措施。因此要严格防止规划执法不作为和乱作为。对该查不查，查而不管、以罚代管、以罚代拆等执法不力的行为，要按照《**省错案和执法过错责任追究条例》等有关规定，追究当事人和有关领导的责任。要严肃查处违法建设的单位和个人，对违法建设的党政机关和事业单位要从严从重处理。要建立公安、法院、工商、供电、供水等部门联合执法的长效机制，进一步加大对违法建设的惩治力度。
(十七)主动接受人大的法律监督和政协的民主监督。各级政府要定期向同级人大报告规划工作，向政协通报情况。按照国家法律、法规规定，报经人大审查的规划，一经审定，任何单位和个人不得随意变更。同时，要广泛听取人大代表和政协委员的意见和建议，不断改进规划工作。
六、进一步加强城乡规划的组织领导
（十八）各级政府要把城乡规划工作作为“一把手工程”列入重要议事日程，纳入年终目标考核内容。要定期研究城乡规划工作，及时协调解决出现的矛盾和问题。各县（市、区）长、乡镇长、街道办事处主任、村（居委会）主任是城乡规划工作的第一责任人，对城乡规划编制、审批、实施管理的全过程负总责。对因城乡规划工作领导或监管不力造成重大失误的，要严肃追究责任。
(十九)切实加强规划管理队伍的建设。各县(市)规划局长必须由具备规划建设相关专业知识且坚持原则、公道正派的人员担任。可以向社会公开招聘。新建规划局的人员组成中，规划建设相关专业人员不得少于三分之一。要逐步改变规划专业人员短缺的现状，采取多种办法，吸引具有一定实践经验的规划专业技术人员和规划专业毕业生落户**。要建立健全城乡规划设计、管理人员继续教育和进修培训制度，提高在职管理人员的业务素质。市规划局要建立科学的绩效管理机制，认真搞好对县（市、区）规划部门的综合考评。
第一章总则
第一条（目的依据）
为了科学制定城乡规划，加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡统筹和经济社会全面、协调、可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条（适用范围）
在本市行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区进行建设，必须遵守本条例。
第三条（城乡规划体系）
本条例所称城乡规划，包括城乡总体规划、城市规划、镇规划、乡规划和村规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
有关人民政府在组织编制城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村规划时，应当根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定规划区，确定建设用地范围。规划区包括城市、镇、乡和村的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。
第四条（城乡规划制定和实施的原则）
制定和实施城乡规划应当遵循城乡统筹、区域协调、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，合理配置产业、人口、基础设施、公共服务设施等经济社会要素，保护耕地、绿地、水资源等自然资源和历史文化遗产，合理确定建设用地开发强度，保持地方特色和传统风貌，促进资源、能源节约和可持续利用，保护和改善生态环境，维护公共卫生与公共安全。
第五条（城乡规划的法律效力）
经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序批准不得修改。
各项建设应当符合城乡规划的要求，任何单位和个人必须遵守城乡规划，服从规划管理。
第六条（城乡总体规划与其他规划的关系）
城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村规划应当与国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划相互协调。
第七条（城乡规划管理体制）
城乡规划工作实行市人民政府统一领导下的分级管理体制。各级人民政府应当依照本条例制定城乡规划，组织城乡规划的实施及监督。
市设立市规划委员会。区县可设立区县规划委员会。规划委员会受本级人民政府的委托，对涉及城乡规划的重大方针政策、重大事项、重要的城乡规划和相关专项、专业规划方案进行论证、协调、审查。规划委员会办公室的工作由同级城乡规划主管部门承担。
市城乡规划主管部门负责全市的城乡规划工作；区县城乡规划主管部门负责本区、县（自治县）的城乡规划工作；镇（乡）人民政府、街道办事处依照本条例和市人民政府的规定承担本行政区域内的有关城乡规划工作。
市城乡规划主管部门在都市区内和市人民政府确定的重要地区设立派出机构，负责指定区域内的城乡规划管理工作。市城乡规划主管部门可将其部分规划管理职责，委托给区县城乡规划主管部门履行。
城乡规划主管部门可将其规划行政处罚权委托给规划监察执法机构行使。
各级人民政府有关职能部门应当按照各自的职责，协同城乡规划主管部门实施本条例。
第八条（城乡规划工作制度）
城乡规划的制定实行分级编制和分级审批制度；城乡规划的实施及监督实行分级负责制度；建设项目的规划管理实行选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证等规划许可制度和建设工程竣工规划验收制度。
第九条（规划的科学化和信息化）
各级人民政府鼓励开展城乡规划研究，采用先进科学技术，保障城乡规划的科学制定和有效实施。
城乡规划主管部门应当加强地理信息数据库的建设和管理，促进信息资源共建共享。
第十条（管理人员及经费）
市人民政府、区县人民政府应当按规定设立城乡规划主管部门，镇（乡）人民政府应当设立具有城乡规划管理职能的机构，配备规划行政管理工作人员。各级人民政府应当将城乡规划的编制、管理及其他工作经费纳入本级财政预算。
第十一条（档案管理）
有关单位和个人应当按规定将有关规划成果和其他与城乡规划有关的资料汇交给城乡规划主管部门。
城乡规划主管部门应当做好城乡规划档案管理工作。
第十二条（政务公开与公众参与）
经依法批准的城乡规划应当及时向社会公布，经批准的规划行政许可和监督检查处理结果应当公开，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。
任何单位和个人都应遵守和执行本条例，并有权对城乡规划的制定和实施提出意见和建议，有权检举和控告违反城乡规划的行为。
第二章城乡规划的制定与修改
第十三条（城乡总体规划的范围和内容）
城乡总体规划包括*市城乡总体规划、都市区城乡总体规划、区县城乡总体规划、城市规划区外镇的镇城乡总体规划。
*市城乡总体规划的规划范围为市域范围，以全国城镇体系规划为制定依据；都市区城乡总体规划与*市城乡总体规划一并编制，其规划范围为都市区范围，在空间上分为主城区和郊区；区县城乡总体规划的规划范围为区县域范围，以*市城乡总体规划为制定依据；城市规划区外镇的镇城乡总体规划为镇域范围，以区县城乡总体规划为制定依据。
*市城乡总体规划、都市区城乡总体规划和区县城乡总体规划的内容应当包括：城乡空间和城镇体系布局，城镇规模控制，重大基础设施和公共服务设施布局，为保护生态环境、资源、历史文化遗产等需要严格控制的区域范围，有关专项规划等。
镇城乡总体规划的内容应当包括：城乡空间布局，村居民点规模控制，重大基础设施和公共服务设施布局，为保护生态环境、资源、历史文化遗产等需要严格控制的区域范围，有关专项规划等。
第十四条（城市总体规划、镇总体规划的范围和内容）
城市总体规划是指区县人民政府所在地城市总体规划；镇总体规划包括都市区郊区的镇总体规划和区县城市规划区外的镇人民政府所在地镇总体规划。
城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，有关专项规划等。
规划区范围、规划区内建设用地规模、建设用地开发强度分区控制指标、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和公共绿地、公园、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
第十五条（城乡总体规划的组织编制与审批）
*市城乡总体规划和都市区城乡总体规划由市人民政府组织编制，报国务院审批。
区县城乡总体规划由区、县（自治县）人民政府组织编制，经市城乡规划主管部门组织有关部门审查后，由区、县（自治县）人民政府报市人民政府审批。
镇城乡总体规划由镇人民政府组织编制，经区、县（自治县）城乡规划主管部门组织有关部门审查通过后，由镇人民政府报区、县（自治县）人民政府审批。其中，都市区郊区的镇城乡总体规划由镇人民政府组织编制，经市城乡规划主管部门会同区人民政府组织有关部门审查后，报市人民政府审批。
*市城乡总体规划和都市区城乡总体规划在上报审批前，应当先经市人民代表大会常务委员会审议；区县城乡总体规划在上报审批前，应当先经区县人民代表大会常务委员会审议；镇城乡总体规划上报审批前，应当先经镇人民代表大会审议。审议意见交由本级人民政府研究处理。组织编制机关上报审批城乡总体规划时应将审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。
第十六条（城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划一并制定的规定及其规划期限）
城市总体规划、镇总体规划应当与相应的城乡总体规划一并制定。
城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，还应当对更长远的发展作出预测性安排。
第十七条（总体规划修改、调整的条件和程序）
有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改、调整城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划：
（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改、调整规划要求的或导致规划依据发生重大变化的；
（二）行政区划调整确需修改、调整规划的；
（三）因国务院批准重大建设工程确需修改、调整规划的；
（四）经评估确需修改、调整规划的；
（五）总体规划的审批机关认为应当修改、调整规划的其他情形。
改变城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，是对城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划的修改，组织编制机关应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行总结评估，并向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案，并按原审批程序报批。
改变城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划非强制性内容的，是对城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划的调整。调整城乡总体规划、城市总体规划非强制性内容的，由城乡规划主管部门编制调整方案，报同级人民政府审批，并报原审批机关备案；调整镇总体规划非强制性内容的，由镇人民政府组织编制调整方案，按原审批程序报批。
总体规划的规划期限届满前，组织编制机关应当组织有关部门和专家对规划实施情况进行总结评估，并向原审批机关提出编制新的总体规划的报告，经同意后，组织编制规划方案，按规定程序报批。在新的总体规划批准前，原规划继续有效。
第十八条（控制性详细规划的范围和内容）
城市总体规划、镇总体规划确定的城镇建设用地应当依据城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划编制控制性详细规划。
控制性详细规划的内容应当包括：规划范围内地块划分及其规划用地性质，各级城镇道路控制线、绿地控制线、基础设施规划用地控制线、水体保护控制线、历史文化街区和历史建筑保护范围控制线及控制要求，公共设施配套要求，地下空间开发利用的要求；各地块容积率、绿地率、建筑密度、建筑高度等控制指标，建筑后退距离，交通及停车位控制要求，适建、不适建或者附条件建设的建筑类型，配套的基础设施和公共服务设施的位置及规模；土地使用与建筑管理规定，规划设计导则。
禁止和限制建设的范围、公共绿地、基础设施和公益性公共服务设施用地，各个地块的规划用地性质、建筑总规模、配套的基础设施和公共服务设施规模及特殊地段建筑控制高度、规划保护内容，应当作为控制性详细规划的强制性内容。
第十九条（控制性详细规划的组织编制与审批）
都市区内的控制性详细规划，由市城乡规划主管部门组织编制，会同市级有关部门审查后，报市人民政府审批；经批准后，报市人民代表大会常务委员会和国务院备案。
区县政府所在地城市的控制性详细规划，由区、县（自治县）城乡规划主管部门组织编制，会同同级有关部门审查后，报区、县（自治县）人民政府审批；经批准后，报区、县（自治县）人民代表大会常务委员会和市人民政府备案。
区县城市规划区以外镇的控制性详细规划，由镇人民政府组织编制，经区、县（自治县）城乡规划主管部门组织有关部门审查通过后，报区、县（自治县）人民政府审批。
第二十条（控制性详细规划修改、调整的程序）
控制性详细规划不得擅自修改、调整。
有下列情形之一的，组织编制机关、规划地段所在地人民政府可向原审批机关申请修改、调整控制性详细规划：
（一）因城乡总体规划重新编制或修改、调整，导致控制性详细规划的依据发生改变的；
（二）因公共利益需要，确需修改、调整控制性详细规划的；
（三）因有关专项、专业规划、城市设计的编制，需要深化完善控制性详细规划成果的；
（四）有关法律法规规定以及规划审批机关认为应当修改、调整控制性详细规划的其它情形。
有关单位或个人认为需要修改、调整控制性详细规划的，应当向所在地人民政府提出建议。所在地人民政府认为符合前款规定的，根据本行政区域规划情况综合平衡后，方可向原审批机关提出修改、调整申请。
改变控制性详细规划确定的强制性内容的，是对控制性详细规划的修改，组织编制机关应当组织对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，依照本条例第十九条规定的审批程序报批。重要的，报送审批前应当提交同级规划委员会审议。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。
改变控制性详细规划非强制性内容的，是对控制性详细规划的调整，由组织编制机关组织对调整方案进行论证、审查，征求规划地段内利害关系人的意见后，报原审批机关审批。
第二十一条（修建性详细规划的有关规定）
根据实施城乡总体规划的需要，城乡规划主管部门、镇人民政府可以组织编制重要地块的修建性详细规划。修建性详细规划的制定和修改程序由市人民政府或市城乡规划主管部门另行制定。
修建性详细规划应当符合控制性详细规划。编制了修建性详细规划的重要地块内的建设项目应当遵循修建性详细规划确定的原则和要求。
第二十二条（乡规划和村规划的范围和内容）
县级以上人民政府根据本地经济社会发展状况，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村规划的区域。城市、镇规划区内的集体土地，未被确定为城镇建设用地的，应当纳入该区域。在确定区域内的乡、村，应当依据城乡总体规划制定乡规划、村规划。县级以上人民政府鼓励、指导城市、镇规划区外的乡、村制定和实施乡规划、村规划。编制了乡规划的，不再编制村规划。
乡规划、村规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色，并与土地利用总体规划相衔接，还应符合公路、河道、管线、环境保护等法律法规的规定。
乡规划、村规划的内容应当包括：规划区范围，村发展布局或居民点分布、乡（村）域基础设施；村民住宅，道路、供水、排水、供电、生活燃料供应、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、乡村公共设施，公益事业，乡镇企业等各项建设的用地布局、建设要求；以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。
第二十三条（乡规划和村规划的制定与修改）
都市区内的村规划由镇人民政府组织编制，经市城乡规划主管部门会同区人民政府组织有关部门审查后，报市人民政府审批。
区县的乡规划、村规划由镇（乡）人民政府组织编制，经区县城乡规划主管部门组织有关部门审查后，报区县人民政府审批。
乡规划上报审批前，应当先经乡人民代表大会审议，审议意见交由本级人民政府研究处理。村规划在上报审批前，应经村民会议或者村民代表会议讨论同意。
修改乡规划和村规划的，应按原审批程序进行。
第二十四条（规划编制的部门配合）
编制城乡规划，应当具备国家规定的土地、人口、经济、测绘、勘察、气象、地震、地质、水文、交通、环境、文物、安全等基础资料。
各级人民政府、有关职能部门和有关单位应当根据编制城乡规划的需要，及时提供有关基础资料。
第二十五条（规划编制的公众参与）
编制和修改城乡规划，在报送审批前，组织编制机关应当将城乡规划草案的全部内容予以公告（法律、行政法规规定不得公开的内容除外），并采取论证会、听证会或其他方式征求专家和公众意见。公告的时间不得少于三十日。重要的，可以提交规划委员会咨询、论证。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
第二十六条（城乡规划编制行业管理）
各项城乡规划的编制，应当由组织编制机关委托具有相应规划编制资质的规划编制单位承担。
编制城乡规划必须遵守国家有关标准、规范和本市的城乡规划有关标准、规定。
市城乡规划主管部门负责本市城乡规划编制资质的统一管理，对承接本市规划编制业务的规划编制单位进行监督。
第三章城乡规划的实施
第二十七条（城乡规划实施的总体要求）
城乡规划应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，有计划、分步骤地组织实施，切实保障避难场地、园林绿地等公共空间的配置，优先安排城乡交通、供电、供水、排水、通信、广播电视等基础设施和文化、教育、医疗、卫生、体育、防灾减灾等公共服务设施的建设，充分考虑城镇化进程对城乡规划的要求，统筹兼顾城乡居民的居住、生活需要。
根据实施总体规划需要，城市人民政府可以编制城市空间发展规划，引导和规范城乡建设用地的合理流转。
第二十八条（实施城乡总体规划编制专项规划的规定）
城乡规划主管部门可以根据城乡总体规划，组织编制区域性城乡总体规划、城市分区规划，城市空间发展、综合交通、生态绿地管制及城市组团隔离带管制、地下空间利用等专项规划，上报同级人民政府审批。重要的，上报审批前应当提交同级规划委员会审查。
第二十九条（实施城乡总体规划编制专业规划的规定）
根据实施城乡总体规划的需要，其他行业主管部门可编制本行业的专业规划。其中，专业规划涉及土地使用和空间布局的，在报送审批前，应征求城乡规划主管部门的意见。重要的，城乡规划主管部门应当提交同级规划委员会审查。
第三十条（城市设计的有关规定）
城市总体规划、镇总体规划确定的城市（镇）中心、副中心、主干道两侧、城市制高点、城市（镇）节点和标志、山体轮廓线、临山、滨水及城市公园等城市重要景观控制地段，城乡规划主管部门或镇人民政府可以组织编制城市设计。重要的城市设计，应当提交县以上规划委员会审查。
城市设计不得违反城市总体规划、镇总体规划，控制性详细规划的编制、修改和调整应当考虑城市设计的内容。
城市设计的内容应当包括：城市设计范围内的自然地理、景观特色、历史遗存、文化传统、功能定位等综合分析；整体空间布局，综合交通设计，公共空间与视线通廊控制，建筑体量与高度控制，建筑风格、造型及色彩指引，绿化环境与小品设计指引；规划设计导则等。
第三十一条（特殊地区建设管制、城市特色的塑造和风景名胜保护）
对城乡规划确定的饮用水源地、生态绿地、自然资源与历史文化遗产保护区域，以及河道、水库等因生态环境保护、景观特色塑造需要特别控制的区域，应划定建设管制区域。必要的，应制定专门的管理措施和规划设计导则，严格控制和有效指导其中的建设。
实施城乡规划，应当切实保护自然山体、水体和生态林地，体现山、水、林、城融合的特色。都市区应当保持多中心、组团式的城市空间结构，保护城市片区、组团及功能区之间的隔离带。
城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边地区的建设。
第三十二条（人大监督的有关规定）
涉及绿地空间管制、生态环境保护、自然资源和历史文化遗产保护、重大景观特色塑造的重要专项规划、专业规划、城市设计和建设管制区域规划设计导则，可以提请县以上人民代表大会常务委员会审议并监督实施。
第三十三条（旧城改造与传统风貌的传承）
旧城的改造，应当合理疏导和完善城市功能，控制开发强度，完善综合交通、市政公用等基础设施和公共服务设施，增加绿地和公共空间，保护历史建筑，鼓励对建筑物的可持续利用，延续传统风貌，有步骤地推进危旧房改造和综合整治，改善人居环境和城市面貌。
第三十四条（新区开发）
城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模、时序和标准；加强基础设施和公共服务设施建设，合理配置城市功能；注重与旧城区的联系，鼓励在继承传统风貌的基础上创新，塑造城市特色；加强城市新区自然资源和生态环境的保护，塑造富有特色的城市空间和形态，建设高品质人居环境。
第三十五条（地下空间的利用）
地下空间的开发和利用，应遵循统筹安排、综合开发、有限利用的原则，在符合城市规划、保证公共安全、留足地面避难场所的前提下，优先满足防灾减灾、人民防空、地下交通、通信管线等基础设施的需要。
第三十六条（乡、村建设的原则）
鼓励适度集中建设乡镇企业和农村村民住宅，注重综合配套；规划、设计应贯彻安全、适用、美观和经济的原则，符合国家和本市有关节约资源、抗御灾害等规定；体现地方特色、民族风格，与自然环境协调；提倡采用新工艺、新材料、新结构，反映地域建筑文化特征。
集体土地上的建设应优先使用建设用地和未利用地，确需占用农用地的，应依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，方可申请建设。
第三十七条（近期建设规划的制定与实施）
各级人民政府应当根据城乡总体规划、土地利用总体规划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报城乡总体规划审批机关备案。
近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局，确定优先建设的重点项目。近期建设规划的规划期限为五年。必要时，按年度编制年度实施规划。
第三十八条（建设项目实施的技术要求和相关程序规定）
市人民政府应当依据国家关于城乡规划、城市建设、房屋建筑等有关标准中强制性条文，并综合考虑自然条件、人文环境、空间品质和经济发展需要，按照分区、分类管理的原则制定城乡规划技术规定。
建设项目的实施应当遵守城乡规划技术规定。但是，历史文化名镇（名村）、历史街区和文物保护单位的保护范围内建筑的修复和重建，以及历史建筑、近现代优秀建筑、工业建筑遗产等受保护建筑物的修复工程，按照保护历史文化遗产的原则，编制修建性详细规划、建设工程设计方案，由规划委员会或其专业委员会审议时确定规划技术要求。
第三十九条（建设项目规划管理的具体措施）
在城乡规划确定的建设用地上进行项目建设，应当取得规划许可。城乡规划主管部门和镇（乡）人民政府不得在城乡规划确定的建设用地以外作出规划许可，不得违反城乡规划进行规划许可。
城市、镇规划区及其它区域内国有土地上的建设项目，应当按照本条例申请办理选址意见书或规划条件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。临时建设工程应当申请办理临时建设工程规划许可证。
在规划区内集体土地上进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，以及农村村民住宅建设，应当按照本条例申请办理乡村建设规划许可证。
实施建设项目应当按照本条例接受规划监督检查，办理竣工规划验收手续。
第四十条（规划管理文书的法律效力）
建设单位在取得选址意见书后，方可向有关部门申请办理建设项目的批准或者核准手续。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向土地主管部门申请办理国有土地使用手续。建设用地规划许可证及其附件、附图是建设工程设计方案的依据。
建设单位或个人在取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证后，方可向建设主管部门申请办理施工手续；其中，集体土地上的建设工程在取得乡村建设规划许可证后，方可向土地主管部门申请办理用地审批手续。
建设单位或个人在取得建设工程竣工规划验收合格证后，方可向房地产主管部门申请房地产权登记。
第四十一条（建设项目实施的禁止性规定）
建设单位或个人未取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证，不得开工建设。
建设单位或个人不得擅自改变建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证及其附件、附图的内容进行建设。
相关部门办理房地产权登记、房地产经营使用等审批手续时，不得擅自改变规划验收确定的房屋使用性质。
第四十二条（特殊区域管理部门的规划管理配合义务）
各有关部门在依据有关法律法规对风景名胜区、自然保护区、森林公园、地质公园、自然或文化遗产保护地、军事管理区、水库及河道管理区等区域进行管理时，应当依据依法制定的城乡规划和专业规划，加强对建设活动的监督检查、依法查处违法行为，督促建设单位或个人按照本条例规定办理建设项目的规划手续。
第四十三条（城乡总体规划实施的评估及城乡规划的维护）
城乡总体规划经批准后，组织编制机关负责组织有关部门和专家对规划实施情况适时进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向原审批机关和本级人民代表大会或常务委员会提出评估报告并附具征求意见的情况。
各级城乡规划主管部门应当根据规划实施情况对城乡规划成果进行维护。
第四章建设项目的规划管理
第四十四条（国有土地上建设项目选址意见书的办理）
按照国家有关规定需要有关主管部门批准或核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书，其他的建设项目不需要申请核发选址意见书。
选址意见书按以下程序办理：
（一）建设单位持拟建项目说明等材料，向城乡规划主管部门提出建设项目选址申请；
（二）城乡规划主管部门自收到申请材料之日起，在五个工作日内作出是否受理的决定，并告知申请人，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
（三）城乡规划主管部门自受理之日起二十个工作日内，会同有关部门进行审查，作出是否同意规划选址的决定；二十个工作日内不能决定的，经有权作出决定的行政机关负责人批准，可以延长十个工作日，并将延长期限的理由告知申请人。依法需要听证、论证、鉴定和专家评审的，所需时间不计入行政许可时限；
（四）城乡规划主管部门自作出同意规划选址的决定之日起十个工作日内向申请人颁发选址意见书及附件、附图。
第四十五条（以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目建设用地规划许可证的办理）
以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请。对批准、核准文件与选址意见书相符以及备案文件不违反城乡规划的，城乡规划主管部门核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，办理建设用地规划许可证及附件、附图。
建设用地规划许可证按以下程序办理：
（一）建设单位持投资主管部门批准、核准或备案文件等材料，向城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请；
（二）城乡规划主管部门自收到申请材料之日起，在五个工作日内作出是否受理的决定，并告知申请人，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
（三）城乡规划主管部门自受理之日起二十个工作日内，审核后作出建设用地规划许可的决定；二十个工作日内不能决定的，经有权作出决定的行政机关负责人批准，可以延长十个工作日，并将延长期限的理由告知申请人。依法需要听证、论证、鉴定和专家评审的，所需时间不计入行政许可时限；
（四）城乡规划主管部门自作出准予建设用地规划许可决定之日起十个工作日内向申请人颁发建设用地规划许可证及附件、附图。
第四十六条（以出让方式提供国有土地使用权的建设项目建设用地规划许可证的办理）
以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，由土地主管部门向城乡规划主管部门申请提供拟出让土地的规划条件，城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划等提出拟出让地块的用地范围和面积、使用性质、总建设规模等规划条件及附图，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
规划条件未纳入国有土地使用权出让合同或在国有土地使用权出让合同中擅自改变规划条件的，该国有土地使用权出让合同无效；对未取得建设用地规划许可证的建设单位批准用地的，由县级以上人民政府撤销有关批准文件；占用土地的，应当及时退回；给当事人造成损失的，应当依法给予赔偿。
以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位持有效的土地出让合同和建设项目的批准、核准、备案文件等材料向城乡规划主管部门申领建设用地规划许可证。城乡规划主管部门按照第四十五条规定的程序，核发建设用地规划许可证及附件、附图。
城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。
第四十七条（国有土地上建设项目办理建设工程规划许可证的程序）
国有土地上的建设项目，建设单位或个人应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。建设单位委托有资质的设计单位进行方案设计后，应向城乡规划主管部门申请规划审查。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划；城乡规划主管部门可以对建设工程方案设计或修建性详细规划进行论证。
重要建设项目的修建性详细规划和建设工程设计方案，应当采取方案征集等方式进行多方案比选；必要时，城乡规划主管部门在审批前，应当提交规划委员会对其公共空间、视线通廊、建筑体量、色彩、造型等进行审议。
建设工程规划许可证按以下程序办理：
（一）城乡规划主管部门自收到申请材料之日起，在五个工作日内作出是否受理的决定，并告知申请人；逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；
（二）城乡规划主管部门受理申请后，采取书面征求意见、会议审查等方式会同有关部门按照建设用地规划许可证及其附件、附图以及有关要求，对建设工程设计方案进行审查。城乡规划主管部门应综合有关部门意见，在受理申请后二十个工作日内发出建设工程设计方案审查意见。规定时间内不能发出的，经有权作出决定的行政机关负责人批准，可以延长十个工作日；
（四）建设单位持建设工程放线通知单及附图，委托具有相应资质的勘测单位实地放线，城乡规划主管部门在验核无误并完善有关手续后，在五个工作日内发出建设工程规划许可证及其附件、附图。建设工程放线、验核所需时间不计入许可时限。
城乡规划主管部门应当将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图依法予以公布。
第四十八条（城镇房屋的解危及拆除重建）
房屋所有权人对城镇房屋进行解危改建、重建，应当办理建设工程规划许可证，办理程序可适当简化。
房屋解危改建、重建不得改变原使用功能，不得突破原建筑基底、原建筑面积和原高度，与周边关系可按原状况控制。确需进行扩建的，应当按照第条、第条、第条办理规划手续。
房屋解危只进行结构加固的，不需办理规划手续。
拆除重建建设工程规划许可证的办理，参照第四十三条规定的程序，可适当简化。
第四十九条（进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和农村集中居民点建设的原则和程序）
集体土地上的乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和农村集中居民点建设，位于乡、村规划区内的，应当符合乡规划、村规划；位于规划城镇建设用地范围内的，应当符合控制性详细规划。
进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业和农村集中居民点建设，应当按以下程序办理乡村建设规划许可证：
（一）村集体经济组织、村民委员会或村民持申请书、拟建位置、村委会意见及土地主管部门同意用地的预办意见等有关材料向镇（乡）人民政府提出申请，镇（乡）人民政府自收到申请材料之日起五个工作日内作出是否受理的决定；
（二）镇（乡）人民政府同意受理的，自受理之日起五个工作日内提出初步意见报城乡规划主管部门；镇（乡）人民政府不同意受理的，应书面回复申请人，并说明理由；
（三）城乡规划主管部门对建设项目进行审查，审查同意的，确定规划设计要求，并在十个工作日内函告申请人。经审查不同意的，应书面回复申请人，并说明理由。规定时间内不能决定的，经有权作出决定的机关负责人批准，可以延长五个工作日；
第五十条（在集体土地上新申请宅基地和使用原有宅基地进行农村村民住宅建设办理乡村建设规划许可证的原则和程序）
在集体土地上新申请宅基地和使用原有宅基地进行农村村民住宅建设，宅基地面积应符合国家和本市的有关规定，建筑应当与现状地形、周边环境相协调，层数不得超过三层，鼓励采用传统民居形式。其中，位于规划城镇建设用地范围内的，应退出规划道路用地。
在乡、村规划区内进行农村村民住宅建设，应当按以下程序办理乡村建设规划许可证：
（一）农村村民持村民户口证明文件、村委会同意的建房申请、拟建位置，以及土地主管部门同意用地的预办意见（限在集中居民点外新申请宅基地的）或原宅基地登记证明（限使用原有宅基地的）等材料向镇、乡人民政府提出申请；
（二）镇、乡人民政府自收到申请材料之日起十个工作日内进行审查，审查同意的，确定规划设计要求，函告申请人；经审查不同意的，应书面回复申请人，并说明理由。规定时间内不能决定的，经有权决定的机关负责人批准，可以延长五个工作日；
（三）申请人持农村村民住宅通用设计图或有资质的设计单位设计的设计方案及有关文件报镇、乡人民政府。镇、乡人民政府审查符合规划设计要求的，在十个工作日内核发乡村建设规划许可证及其附件、附图。规定时间内不能决定的，经有权决定的机关负责人批准，可以延长五个工作日。
其中，在规划城镇建设用地范围内的集体土地上进行农村村民住宅建设，应当按第四十九条第二款规定的程序办理乡村建设规划许可证。
第五十一条（街道办事处管理区域内集体土地上建设项目乡村建设规划许可证的办理程序）
位于街道办事处管理区域内集体土地上的建设项目，由村集体经济组织、村民委员会或村民持规定材料向街道办事处提出申请。街道办事处自收到申请材料之日起五个工作日内作出是否受理的决定。
街道办事处同意受理的，自受理之日起五个工作日内提出初步意见报城乡规划主管部门，由城乡规划主管部门按第四十九条、第五十条规定的程序审查，核发乡村建设规划许可证；街道办事处不同意受理的，应书面回复申请人，并说明理由。
第五十二条（规划区外城乡市政公用设施及零星国有建设用地上的建设项目办理规划手续的规定）
城乡市政公用设施建设，可以依据经批准的市政公用设施的专业规划，参照第四十四条至第四十七条，以及第四十九条规定的程序办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。
在城市、镇规划区外已依法取得国有土地使用权证的零星国有建设用地上的建设，可以依据经批准的修建性详细规划，参照第四十四条至第四十七条规定程序办理选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。
第五十三年条（临时建设项目办理临时建设工程规划许可证的规定）
在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当向城乡规划主管部门申请办理临时建设用地规划许可证和临时建设工程规划许可证。临时建（构）筑物不得登记产权。临时建设不得影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等，并不得妨碍他人的合法权益。
临时建设用地规划许可证按以下程序办理：
（一）建设单位持土地权属证明文件或土地使用权利人书面意见、有关部门批准文件等材料，向城乡规划主管部门提出临时建设用地申请；
（二）城乡规划主管部门自收到申请材料之日起十个工作日内进行审查。同意的，确定临时建设用地的位置、允许建设的范围、功能、面积、高度等规划设计要求，并核发临时建设用地规划许可证；不同意的，应书面回复申请人，并说明理由。
临时建设工程规划许可证按以下程序办理：
（一）建设单位持临时建设用地规划许可证、土地权属证明文件或临时使用土地合同、建设工程设计方案及有关部门意见等材料，向城乡规划主管部门提出申请；
（二）城乡规划主管部门自收到申请材料之日起十个工作日内进行审查。符合规划设计要求的，城乡规划主管部门在十个工作日内发出临时建设工程规划许可证及其附件、附图。规定时间内不能决定的，经有权作出决定的机关负责人批准，可以延长五个工作日。不符合规划设计要求的，应书面回复申请人，并说明理由。
临时建（构）筑物批准使用期限原则上不超过二年。确需延长的，应在期限届满前向城乡规划主管部门提出申请；城乡规划主管部门审查同意并取得土地主管部门同意意见后，重新核发临时建设工程规划许可证。临时建（构）筑物批准的使用期限届满，或因实施城乡规划需要拆除的，临时建设当事人应当自行拆除；不自行拆除的，按违法建设进行查处。
申请办理临时建设规划许可证应当交纳保证金。建筑工程按每平方米三百元交纳，其他的按建设工程造价的百分之三十交纳。临时建（构）筑物按规定自行拆除的，保证金予以退还；否则，保证金予以没收，上缴财政。
第五十四条（抢险救灾建设项目办理规划许可证的规定）
因抢险救灾需要修建的建（构）筑物，应当在抢险救灾任务完成时自行拆除。确需保留使用的，应在灾后三个月内，申请补办临时或永久规划手续。
第五十五条（各类规划手续的时效及延续）
取得选址意见书之日起六个月内未申请办理建设用地规划许可证，且未申请延期的，发证机关可以依法注销选址意见书。
取得建设用地规划许可证之日起一年内未申请办理建设工程规划许可证，且未申请延期的，发证机关可以依法注销建设用地规划许可证。
取得建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证之日起一年内未开工建设，且未申请延期的，发证机关可以依法注销建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。
申请延期的，发证机关应当依据城乡规划进行审查，批准延期的，不得超过许可文件确定的原期限；不批准的，依法予以注销。
第五十六条（国有土地上建设项目拆迁范围及其有关规定）
需要拆迁国有土地上建（构）筑物的建设项目，城乡规划主管部门应当按照有利于城乡规划实施的原则，在规划条件或规划设计要求中提出建议拆迁范围线。
建设单位或个人在申请建设工程设计方案规划审查时，应同时提交经有权机关批准的拆迁范围线；在申请核发建设工程规划许可证前，应当拆除拆迁范围内应拆除的建（构）筑物；确需临时保留使用的，在注销国有土地使用证件和房屋所有权证件之后，可临时使用，但应在申请建设工程竣工规划验收前拆除完毕。
第五十七条（建设项目分期建设及相关义务）
需要分期建设的建设项目，应合理确定分期建设的内容、拆迁范围，分期核发建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。
建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证确定的配套设施，应与主体工程同步实施。
新建临街建筑的建设单位应当承担自规划道路车行道边线到规划道路控制线的土石方、人行道、挡土墙等工程按城乡规划要求同步实施的义务。
第五十八条（规划行政机关主动变更或撤回规划许可的条件和程序）
依法取得的规划许可，受法律保护。
为了公共利益需要，有下列情形之一的，作出规划许可决定的行政机关可以依法变更或撤回规划许可：
（一）规划许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止的；
（二）因修改城乡规划等导致规划许可的依据发生变化的；
（三）准予规划许可的客观情况发生重大变化的。
因前款情形给被许可人的合法权益造成损失的，作出规划许可决定的行政机关应当依法给予补偿。
第五十九条（被许可人申请变更规划许可的条件和程序）
被许可人不得擅自变更规划许可进行建设。确需变更的，应当持有关材料向作出规划许可决定的机关提出申请。
建设单位申请变更规划条件的，变更内容应当符合控制性详细规划。城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关土地主管部门备案。
申请变更经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图的，城乡规划主管部门应当将变更申请向社会公示，听取利害关系人的意见。涉及利害关系人重大利益的，应当告知利害关系人享有听证的权利；利害关系人要求听证的，应当组织听证。经审查符合要求的，方可办理变更手续。因变更给利害关系人合法权益造成损失的，提出变更的申请人应当依法给予补偿。
第六十条（建设工程竣工规划验收的条件和程序）
建设工程竣工后，建设单位应持具有工程测量资质的单位出具的竣工规划测量报告及附图等材料，向城乡规划主管部门提出规划验收申请，城乡规划主管部门经核实符合建设工程规划许可证及其附件、附图的，在二十个工作日内核发建设工程竣工规划验收合格证及其附件、附图；不符合建设工程规划许可证及其附件、附图的，城乡规划主管部门应当按本条例第六十九条、第七十八条的规定处理。
集体土地上建设工程的竣工规划验收的申请材料可以适当简化，工作时限可以适当缩短。
建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。
第六十一条（对国有土地使用权及未经规划验收的建设项目进行司法处置的规定）
司法处置国有土地使用权的，处置前，司法部门应当向城乡规划主管部门函请提供拟处置土地的规划条件，作为有关司法文书的组成部分。司法部门在处置土地时不得擅自变更规划条件和附图的内容。通过司法处置取得国有土地使用权的，建设单位或个人分别按第四十五条、第四十六条规定申领建设用地规划许可证。
司法处置未经规划验收的建设项目的，处置前，司法部门应当取得城乡规划主管部门的意见，作为有关司法文书的组成部分。司法部门在处置该建设项目时不得擅自变更城乡规划主管部门的意见。通过司法处置确定建设项目业主的，参照第四十四条至第四十七条，以及第四十九条至第五十一条规定办理相关规划手续。
国有资产主管部门在处理相关财产时，应当参照前两款规定进行。
第五章监督检查
第六十二条（城乡规划监督检查的主要内容）
城乡规划监督检查的主要内容是依法对城乡规划的制定、实施、修改情况，城乡规划主管部门和有关部门及其工作人员执法情况，以及被许可人实施规划许可情况进行监督、检查，依法查处违法行为。
第六十三条（人大对政府的监督检查）
各级人民政府应当向同级人民代表大会或其常务委员会报告城乡规划工作和本条例的贯彻执行情况，接受监督检查。
第六十四条（上级政府及其规划主管部门对下级政府及其规划主管部门，以及政府对本级城乡规划主管部门和有关部门的监督检查）
上级人民政府及其城乡规划主管部门应对下级人民政府及其城乡规划主管部门制定与实施城乡规划的情况进行监督检查，及时纠正其违反本条例的违法行为。
县级以上人民政府应当对本级城乡规划主管部门及有关部门、镇（乡）人民政府执行本条例的情况进行监督检查，及时纠正其违反本条例的违法行为。
市人民政府应当采取派出城乡规划督察员等方式，对区、县（自治县）人民政府制定和实施城乡规划的情况进行监督检查。
城乡规划主管部门违反本条例规定作出行政行为的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其撤销或者直接撤销该行政行为。因撤销行政决定给当事人合法权益造成损失的，由违法作出该规划行政行为的部门依法给予赔偿。
第六十五条（社会公众对城乡规划主管部门和有关镇乡人民政府的监督）
城乡规划主管部门和有关镇（乡）人民政府应当建立工作机制，接受社会公众对城乡规划制定和实施的监督。对单位和个人提出的意见和建议及时研究处理；对检举和控告的违反城乡规划的行为依法予以查处。
第六十六条（城乡规划主管部门、镇乡人民政府对行政相对人的监督检查）
城乡规划主管部门和镇（乡）人民政府应当对被许可人及其勘测、设计单位等关联人实施规划许可的情况进行监督检查，依法制止和查处违法行为。
第六十七条（社会公众对建设单位和个人实施城乡规划许可事项的监督）
建设单位和个人在取得建设工程规划许可证后进行建设时，应当在施工现场将依法批准的建设工程设计方案的总平面图予以公示，接受社会公众的监督。
第六十八条（对违反城乡规划的违法建设行为的查处）
城乡规划主管部门负责查处被许可人的下列违法建设行为：
（一）取得了选址意见书或建设用地规划许可证但未取得建设工程规划许可证进行建设的；
（二）建设项目竣工规划验收前，擅自改变建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或临时建设工程规划许可证及其附件、附图进行建设的；
（三）经批准建设或临时使用的临时建（构）筑物逾期未拆除的。
镇（乡）人民政府负责查处未按照其核发的农村村民住宅的乡村建设规划许可证及其附件、附图进行建设的违法建设行为。
第六十九条（城乡规划主管部门、镇（乡）人民政府对违法行为的制止、查处的程序）
对违反本条例第六十八条规定的违法建设，由城乡规划主管部门、镇（乡）人民政府根据职责权限，按以下程序进行查处：
（一）制止。违法建设行为一经发现，应当发出责令停止违法行为通知书。当事人收到后不得继续其违法行为；
（二）调查。城乡规划主管部门或镇（乡）人民政府对发现的违法行为进行调查后，发出行政处罚告知书。拟对违法行为处以较大数额罚款（都市区内40万元以上、都市区外20万元以上）的，应告知当事人有要求举行听证的权利；当事人自收到行政处罚告知书五个工作日内，有权提出陈述、申辩和听证申请；
（三）处罚。城乡规划主管部门或镇（乡）人民政府根据调查的事实、当事人的陈述和申辩、听证的情况，核实其违法建设行为后，依法作出处罚决定，并向当事人发出行政处罚决定书；
（四）执行。行政处罚决定依法送达当事人后，当事人应在规定期限内履行处罚决定，逾期不履行的，作出处罚决定的机关依法向人民法院申请强制执行。
第七十条（对私搭乱建行为的综合执法）
区、县（自治县）人民政府、镇（乡）人民政府应当及时制止单位或个人未经审批的私搭乱建行为，并组织有关部门采取拆除等措施消除私搭乱建的后果。
违反本条例占用国有土地的私搭乱建，由城乡规划主管部门会同有关部门进行认定；违反土地管理、建筑质量、房屋安全、园林绿化、物业管理、市容管理等有关法律法规的私搭乱建，由城乡规划主管部门配合相关主管部门进行认定。
第七十一条（对私搭乱建违法行为的制止、消除后果的程序）
区、县（自治县）人民政府及其街道办事处、镇（乡）人民政府在制止私搭乱建时，应当在私搭乱建现场通告，要求当事人主动接受处理，通告时间不少于五天。当事人主动接受处理的，作出责令停止建设或者限期拆除的决定；无当事人主动接受处理的，应当采取拆除等措施消除私搭乱建的后果。
第七十二条（城乡规划主管部门、镇乡人民政府查处违法建设的措施）
城乡规划主管部门、镇（乡）人民政府在监督检查城乡规划的实施和制止、查处违反城乡规划的违法行为时，有权采取以下措施：
（一）要求有关单位和人员提供与监督检查事项有关的文件、资料，并进行复制；
（二）要求有关单位和人员就监督事项涉及的问题作出解释和说明，并根据需要进入现场进行勘测；
（三）责令有关单位和人员停止违反有关城乡规划的法律、法规的行为。
城乡规划主管部门和镇（乡）人民政府在履行监督检查职责时，应当有两名以上执法人员参加，出示城乡规划监察检查证件，并为被监督检查的单位和个人保守技术和商业秘密。被监督检查的单位和个员应当予以配合，不得妨碍和阻挠依法进行的监督检查活动。
第七十三条（国家机关工作人员违法行政责任追究）
城乡规划主管部门在查处违反城乡规划有关法律、法规规定的行为时，发现国家机关工作人员有违法行为依法应当给予行政处分的，有权向其任免机关或者监察机关提出处分建议。
依照规定应当给予行政处罚，而有关城乡规划主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府城乡规划主管部门有权责令其作出行政处罚决定或者建议有关人民政府责令其给予行政处罚。
第六章法律责任
第七十四条（各级人民政府违反本条例的法律责任）
各级人民政府有下列情形之一的，由上级人民政府责令限期改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分：
（一）依法应当编制城乡规划而未组织编制的；
（二）违反法定程序或超越职权编制、审批、修改城乡规划的；
（三）委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的；
（四）未按规定设立城乡规划管理机构、配备规划行政管理工作人员的；
（五）未将城乡规划编制与管理经费纳入地方财政预算，未按预算拨付城乡规划编制与管理经费的；
（六）其他违反《中华人民共和国城乡规划法》和本条例的违法行为。
第七十五条（规划部门和镇乡人民政府违反本条例组织编制、规划许可、监督检查的责任）
城乡规划主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：
（一）委托不具有相应资质等级的单位编制城乡规划的；
（二）擅自修改或调整控制性详细规划的；
（三）违反控制性详细规划的强制性内容提出建设用地的规划条件的；
（四）未按法定程序擅自修改已经纳入土地出让合同的用地性质、容积率、绿地率等强制性内容。
（五）超越职权或对不符合法定条件的申请人核发规划许可证件、建设工程竣工规划验收证件的；
（六）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发规划许可证件、建设工程竣工规划验收证件的；
（七）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；
（八）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未依照本条例的规定听取利害关系人的意见的；
（九）未按照本条例规定职责对发现的违反城乡规划的违法建设行为进行查处或者接到举报后不依法处理的；
（十）其他违反《中华人民共和国城乡规划法》和本条例的违法行为。
镇（乡）人民政府有前款情形之一的，由县级以上城乡规划主管部门责令改正，并提请县级以上人民政府或其监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予相应的行政处分。
第七十六条（相关部门或单位违法的责任）
有关部门或单位有下列行为之一的，由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；有关部门或单位应当及时改正，并承担相应法律责任：
（一）对依法应当取得而未取得选址意见书的建设项目核发投资批准、核准文件以及擅自改变选址意见书内容核发投资批准、核准文件的；
（二）对未依法取得规划条件的国有土地进行出让、在出让合同中未纳入规划条件以及擅自改变规划条件的；
（三）对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地以及擅自改变建设用地规划许可证的内容划拨国有土地的；
（四）对未依法取得建设工程规划许可证的建设单位颁发施工许可证，或者超越建设工程规划许可证规定的规模颁发施工许可证的；
（五）对未依法取得建设工程规划许可证的开发建设单位颁发商品房预售许可证以及擅自改变建设工程规划许可证的内容颁发商品房预售许可证的；
（六）对未依法取得建设工程竣工规划验收合格证的建设项目办理建设工程竣工验收备案的；
（七）对未依法取得建设工程竣工规划验收合格证的房屋予以产权登记以及擅自改变建设工程竣工规划验收合格证的内容登记的；
（八）其他违反《中华人民共和国城乡规划法》和本条例的违法行为。
第七十七条（编制单位违法编制规划的责任）
（一）超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的；
（二）违反国家标准和规范编制城乡规划的。
未依法取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由县级以上城乡规划主管部门责令其停止违法行为，依照前款的规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
以欺骗手段取得资质证书承揽城乡规划编制工作的，由原发证机关撤销资质证书，依照本条第一款规定处以罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。
城乡规划编制单位取得资质证书后，不再符合相应的资质条件的，由原发证机关责令限期改正；逾期不改正的，降低资质等级或者吊销资质证书。
第七十八条（城乡规划主管部门对有关违法建设行为的制止与查处）
对本条例第六十八条所列违法建设行为，由城乡规划主管部门按职责权限责令停止建设、停止使用，分别按以下情形处理：
（一）尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处违法建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款。建设单位或个人履行处罚决定后，对该建设工程办理相关规划手续。
（二）无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期拆除。不能拆除的，对该建设工程符合城乡规划管理技术规定的部分，予以没收违法收入，并可处违法建设工程造价百分之十以下罚款，履行处罚决定后予以规划验收；不符合城乡规划管理技术规定的部分，在征得利害关系人和相邻权人同意后，予以没收违法收入，并可处违法建设工程造价百分之十以下罚款，履行处罚决定后予以规划验收。不符合城乡规划管理技术规定、又未征得利害关系人和相邻权人同意的，予以没收实物，并可处违法建设工程造价百分之十以下罚款，不予规划验收。
（三）擅自减少规划许可确定的配套设施或改变规划许可确定的重要景观等要求，且无法采取措施改正的，处应当建设而擅自减少建设的工程造价百分之一百五十以上百分之二百以下罚款。建设单位或个人履行处罚决定后，城乡规划主管部门对建设工程符合城乡规划管理技术规定要求的部分予以规划验收；不符合的，征得利害关系人同意后，可予以验收。
本条所称建设工程造价参照该工程所在地同期市场工程造价计算；违法收入按照该工程所在地市场销售价格计算。
第七十九条（镇乡人民政府对有关违法建设行为的处罚）
建设单位或个人违反本条例规定进行农村村民住宅建设的，由镇（乡）人民政府责令停止建设，分别按以下情形处理：
（一）尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处违法建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款。建设单位或个人履行处罚决定后，对该建设工程办理相关规划手续。
（二）无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期拆除。不能拆除的，予以没收实物或违法收入，可以并处违法建设工程造价百分之十以下罚款。建设单位或个人履行处罚决定后，镇（乡）人民政府对该建设工程符合城乡规划管理技术规定要求的部分予以规划验收；不符合的，征求利害关系人和相邻权人意见后，可予以验收。
第八十条（从轻及免处情节和民事不免责的规定）
违反本条例规定的单位或个人，积极配合城乡规划主管部门、镇（乡）人民政府查处违法行为，主动消除或减轻违法行为后果的，可以从轻或免于处罚。
违法建设对其它公民、法人和组织合法权益造成损害的，违法建设当事人接受行政处罚不免除其民事责任。
第八十一条（对违法勘测、违法设计的处罚）
勘测单位、设计单位违反本条例规定以及国家、本市有关城乡规划技术标准、规定的，应当承担相应的法律责任。
第八十二条（不报送竣工验收资料的法律责任）
第八十三条（对妨碍公务的处理）
妨碍、阻挠规划执法人员依法履行职责的，由城乡规划主管部门、镇（乡）人民政府对其进行教育；构成违反治安管理行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八十四条（对私搭乱建作出停止建设或者限期拆除决定的行政执行途径）
区、县（自治县）人民政府及其街道办事处依照本条例对私搭乱建作出责令停止违法建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由私搭乱建所在地县级以上人民政府组织强制执行。县级以上人民政府可责成有关部门配合镇（乡）人民政府、街道办事处或综合执法部门采取或申请人民法院采取查封施工现场、等措施。
镇（乡）人民政府依照本条例对私搭乱建作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由镇（乡）人民政府采取或申请人民法院采取查封施工现场、等措施。
第八十五条（行政、司法救济与处罚决定、强制决定的司法执行途径）
当事人对城乡规划主管部门、区、县（自治县）人民政府及其街道办事处和镇（乡）人民政府依据本条例作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人逾期不申请复议，也不提讼，又不履行行政处罚决定或行政强制决定的，作出处罚决定或行政强制决定的机关依法申请人民法院强制执行。
【关键词】城乡规划；生态建筑；设计
前言
城乡规划是在社会主义的背景下提出的一种加快城市文明的途径，城乡规划的主要服务对象是乡村居民，旨在提高他们的生活质量。城乡规划一般由政府投资、规划、合理配置资源，以改善居民的生活环境，使城乡朝着预期的方向发展。对于城乡规划来说，具有一定的地域性，涵盖的文化、习俗也大相庭径。生态环境对居民的影响较大，生态建筑设计是未来发展建设的必然趋势，它符合中国社会的可持续性发展，给社会带来了很大的经济效益。生态建筑设计对城乡规划来说至关重要，是城乡发展的推动力量。
1城乡规划中生态建筑设计的概述
城乡规划主要是对经济、空间、资源等多方面进行规划，以刺激城乡经济的发展，改善人们的生活水平。城乡规划的范围较大，需要多层次、全方位地对其进行合理的布局，不仅包括空间布局，对它的经济结构、文化底蕴以及政治管理均会造成影响。城乡规划的主要目标是满足人的需要，因此，需要以人为本，落实可持续性发展。1.1建筑应适应环境生态建筑设计主要考虑了环境因素，它要求建筑物应该适应当地的环境，如果违反了生态法则，则会对城乡规划造成严重的影响。在城乡规划过程中，理应注重创新，但需要结合自然环境。绿色建筑是城乡规划的主体，充分利用自然环境能够促进城乡一体化的进程。自然环境应该与城乡规划互相作用，这是生态建筑设计的理念。与此同时，建筑风格需要与环境相适应，在进行建设时，尽可能的降低对原有环境的破坏。1.2采用绿色材料绿色材料是生态建筑的前提，只有保证建筑材料的环保性，才能打造绿色建筑。在建筑工程施工过程中，很多企业为了降低成本，使用的原材料不能达到国家标准，从而在施工过程中产生较大的污染，也会使工程质量大打折扣。施工材料存在问题，会严重影响施工人员和居民的身体健康，因此，在施工过程中，应该加大审查力度，务必采用绿色材料。生态建筑设计将环保渗透到建筑工程的每个环节，这能有效地降低环境污染。1.3营造和谐氛围由于社会的大力发展，经济水平得到了质的提升，生活在现代都市，人们或多或少存在着一定的压力，城乡规划致力于营造良好、和谐的氛围，有利于消除人们的精神压力和物质压力。人文环境是城市文明的象征，和谐的氛围可以提高人们的积极性，使他们保持良好的状态。这种方式可以从精神层面对人们起到促进作用。1.4颠覆了传统的观念对于城乡规划来说，具有一定的规划制度，但在生态建筑设计中，应该不断创新，使其更加人性化、合理化。生态建筑与以往的建筑工程不同，它能够提高自然资源的利用率，使建设区域更加理想。生态建筑设计不仅增加了人文、环保理念，还能使城乡规划的结构更加紧凑，从而实现对空间的节约。生态建筑设计是加速城乡一体化的推动力量，它并非是一层不变的，而是在建设的过程中不断创新、优化、补充。
2生态建筑设计的分析
生态建筑是时展的产物，利用生态建筑设计能够达到人、社会、自然的平衡。生态建筑设计需要充分了解自然生态环境，采用相关的技术，使建筑与环境相融合，以提高城市的舒适度，优化城市的格局。随着社会的进步，生态环境面临着严峻的挑战，而生态建筑能够缓解城乡规划带来的一系列生态问题。生态建筑设计的方案需要对实际施工具有指导意义。从多个方面对建筑进行优化，既保证效率，又能降低对环境的影响。
3城乡规划与生态建筑设计的关系
3.1城乡规划与生态建筑设计的区别城乡规划与建筑设计是两个不同的体系，城乡规划主要对城乡的发展发挥作用，要考虑规划地区的经济、文化的发展趋势，从而实现资源的高效利用以及经济的快速增长。城乡规划更加注重区域的总体发展，旨在增加效益。而建筑设计是一个相对单一的过程，它主要注重工程质量。建筑设计与城乡规划并不是完全相同的概念，它们高效的结合能够促进城乡建设和社会进步。3.2城乡规划与生态建筑设计的统一城乡规划的主要目的是解决城市建设过程中的一系列问题。城乡规划能够指导城市建设，也完全符合可持续发展的理念。虽然城乡规划与生态建筑设计相互独立，但它们的统一能够提高资源利用率，降低能源损耗，进而促进生态文明。由于贫富差距日益突显，城乡一体化刻不容缓，而城乡规划可以缩小贫富差距，提高社会的整体经济水平。生态建筑设计与城乡规划相辅相成，它以城乡规划的需求为依据，能从根本上减少生态破坏现象。
4生态建筑设计中存在的问题
4.1生态意识不足生态建筑设计需要对施工区域的周围环境进行掌握，并结合生态学理论对建筑工程进行施工规划，从而建设环境友好型工程。将生态与建筑相结合，能到达到一定的平衡，既能提高工程的质量和资源利用率，又能营造良好的环境氛围。生态建筑工程能够改善人们的生活水平，也有益于人们的身体健康。但现阶段的生态建筑设计普遍生态意识缺失，没有充分融合生态理念，使生态建筑工程流于形式，因此，取得的效果也相对不明显。生态意识不足和相关人员的重视程度不够，使得生态建筑设计不能充分发挥作用。4.2理论与实际未能良好的结合生态建筑设计是城乡规划的指导性理论，它需要长期的经验、总结，并且处于一个不断创新的过程。不同的生态建筑设计需要一定的环境作为基础，脱离了实际，生态建筑设计不过是空中楼阁。目前，城乡规划与生态建筑设计的结合并不紧密，这是未来发展生态建筑的难点。城乡规划如果不能将理论与实际相结合，将会影响工程的效率、进度和质量。通常，有两方面的问题急需解决：①理论知识的研究匮乏，在生态建筑设计中，不能设计出科学、高效的理论依据；②不能灵活运用相关理论，在实际操作中变通性较差，这也同样影响着城乡建设的步伐。
5城乡规划设计中的生态建筑设计的策略
5.1深化改革城乡规划制度体制改革是城乡规划的驱动力量，城乡规划制度（如图1）应该满足国家政策和时代需求，并严格遵守流程。只有不断深化改革，才能保证施工的顺利进行。在进行生态建筑设计时，制度是其前提条件。不断优化城乡规划制度，能够实现城乡规划与生态建筑设计的完美结合，进而落实生态工程建设，更好的为居民服务。深化改革制度是加强生态建筑设计的途径，它能使生态建筑设计在城乡规划中得以体现。生态问题是目前关注的热点，深化改革需要结合城乡规划的实际需求以及施工区域的环境进行，从而使生态建筑设计更加合理化、科学化、人性化。通过深化改革制度，能够大大节约建筑空间，使资金结构更加合理，也极大的促进了经济效益的提高。5.2加强观念和方法的创新要想维持生态平衡，必须不断提高环保观念，在城乡规划过程中也是如此。城乡规划设计与生态建筑设计相结合是提高城乡规划效率的重要手段，但只有不断改进方法，才能充分发挥作用。更新观念、改进方法，可以改善城乡规划的生态环境。在这个过程中，应该不断吸收优秀经验并结合实际，从而设计出优质的生态建筑工程规划，以保证建筑与生态、安全、经济等相互融合。不断进行创新应该发散思维，以为城乡规划提供科学的理论依据。5.3结合城乡规划的实际需求城乡规划的范围宽泛，也受到多种因素的影响。城乡规划的效果与交通、气候、环境等息息相关，在实际的施工过程中，应加强考察，尽可能的消除不利因素的影响。如果存在不可变的因素，则需要以生态建筑工程的需求为主，从而使生态建筑工程与当地环境相适应。生态建筑设计的理念是实现可持续性发展，从原料到工程成品都必须符合这一原则，以合理规划资源。如果存在矛盾的情况，也需要在满足工程需求的前提下进行适当的调整，使其具备充足的施工时间和空间，以满足生态建筑工程的最大需求。
6总结
综上所述，城乡规划是我国建设的主力军，科学、合理的城乡规划能够完成城镇和乡村的良性结合。生态建筑设计体现了环保的意识，为了平衡人与自然、社会间的规律，应该将生态理念渗透到城乡规划中。尽管在生态建筑设计中存在着一定的问题，但只要采取及时的、积极的措施，便能使问题迎刃而解。将城乡规划与生态建筑设计融合在一起，能够营造良好的、和谐的社会环境和自然环境。
参考文献
[1]姚瑞峰。浅谈城乡规划设计中的生态建筑设计[j].黑龙江科技信息，2014（12）：154.
[2]李强。谈城乡规划设计中的生态建筑设计[j].新材料新装饰，2014（8）：486.
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